Financiación de la Seguridad Social: Opciones y Modelos

Planteamientos Político-Jurídicos: Las Opciones Básicas (Punto 1.1)

La técnica de la Seguridad Social implica un desplazamiento de la cobertura de las situaciones de necesidad desde el ciudadano —«asegurado» o «afiliado»— hacia la entidad gestora. Por ello, el mandato constitucional de mantener un «régimen público de Seguridad Social» (art. 41 CE) para todos los ciudadanos requiere un sólido y viable sistema de financiación pública y social.

El modo de garantizar la viabilidad financiera del Sistema de Seguridad Social, tan inexcusable como el propio Sistema, puede variar según los ordenamientos y los condicionantes históricos. La obtención de los recursos necesarios para hacer frente a las demandas de los sistemas de protección social oscila entre dos opciones principales, que corresponden a los planteamientos ya conocidos del Sistema de Seguridad Social:

• Sistema Contributivo: Se basa fundamentalmente en las aportaciones —cotizaciones o cuotas— de los «asegurados» (y de los empresarios). Incluye la participación en el coste de las prestaciones, como el tique moderador en el caso de las farmacéuticas. Este sistema responde al principio de contributividad, propio de los Sistemas de Seguridad Social «profesionales».
• Sistema Presupuestario: Se alimenta básicamente de las aportaciones fiscales —impuestos, generales o especiales, afectos a este fin— del Estado. Este sistema hace efectivo el principio de solidaridad, típico de los Sistemas de Seguridad Social «universales».

En nuestro entorno socioeconómico y cultural, no se encuentran modelos puros. Nuestro sistema positivo, al igual que el de la mayoría de los países de la UE, se orienta hacia un régimen mixto. Este integra la lógica y las técnicas de financiación presupuestaria —vía impositiva— con la lógica y técnicas de previsión social o «seguro social» —vía cotizaciones—. Si bien se mira, ambos enfoques responden a una misma idea: es la «comunidad de beneficiarios» la que debe soportar el coste de la protección social. Esta comunidad se refiere a la «comunidad de afiliados» en el caso de un sistema profesional, y a las colectividades de ciudadanos, a través de los impuestos, cuando la protección se generaliza.

Evolución y Desafíos del Sistema de Seguridad Social

Tendencias y Planteamientos Técnico-Económicos y Político-Sociales (Punto 1.2)

Cualesquiera que sean las fuentes de financiación de los recursos del Sistema, la cobertura de los inmensos costes de la Seguridad Social siempre resultará problemática. Estos costes suponen más del 25% del PIB en la media de los países de la UE, aunque España se sitúe por debajo.

Esta cuestión no solo viene condicionada por factores legales, ideológicos (convicciones y valores dominantes), políticos (orden de preferencias o prioridades en la asignación y reparto de gastos sociales), sociales (factores sociológicos, como el envejecimiento y la inmigración) y económicos.

En condiciones de coyuntura económica favorable —empleo elevado, crecimiento económico y productividad altas—, la financiación no ocupa una posición preeminente en la escala de problemas del Sistema. Lo contrario sucede cuando se entra en situaciones de «crisis económica», pues el incremento de los costes de protección social necesarios para amortiguarlas va en paralelo a un descenso de los ingresos.

El sistema financiero de la Seguridad Social está sobrecargado por varios factores, como el aumento del gasto en salud, especialmente en medicamentos, y los cambios demográficos, con menos nacimientos y una mayor esperanza de vida.

La inmigración aporta tanto nuevas necesidades como nuevos cotizantes, lo que generó expectativas, tal vez excesivas, sobre su capacidad para sostener el sistema. Sin embargo, la difícil situación económica ha llevado a ver la inmigración más como un problema que como una solución, debido a su impacto en el empleo y el gasto social.

Para enfrentar estos desafíos, los gobiernos optan por dos caminos: reducir gastos recortando prestaciones o aumentando ingresos con más aportes desde los presupuestos públicos.

Marco Jurídico y Financiero de la Seguridad Social

El Régimen Jurídico de los Presupuestos de la Seguridad Social (Punto 5)

El régimen jurídico de los presupuestos de la Seguridad Social se encuentra en el Reglamento General de la Gestión Financiera de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 696/2018, de 29 de junio. Este fue desarrollado por la Orden de 22 de febrero de 1996 (que a su vez desarrollaba el Reglamento General de la Gestión Financiera de la Seguridad Social de 1995 y que sigue vigente, modificada por la Orden de 12 de julio de 2001).

Cualquier Sistema de Seguridad Social debe contar con una adecuada ordenación contable de sus ingresos y gastos, lo que en términos técnicos se denomina «presupuestos». El Presupuesto de la Seguridad Social —que forma parte de, pero no debe confundirse con, la expresión en boga «Presupuestos Sociales», ya que incorpora todas las partidas de gastos por protección social— se integra en el del Estado, pero sin perjudicar su autonomía jurídico-institucional.

Por tanto, la presión ejercida desde diferentes ámbitos para que su elaboración se adapte plenamente a las normas financieras que regulan esta materia no quiebra el actual principio de «pluralidad presupuestaria». El artículo 112 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS) garantiza la aplicación de este doble ámbito regulador, remitiendo a lo dispuesto en la Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP), y a la normativa específica en la propia LGSS.

A este respecto, el célebre principio de estabilidad presupuestaria será de aplicación también al Presupuesto de la Seguridad Social, conforme a la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

El Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, con los anteproyectos elaborados por las entidades gestoras, servicios comunes y mutuas, formará el anteproyecto del Presupuesto de la Seguridad Social. A este se incorporan los anteproyectos de presupuestos del INGESA (prestaciones sanitarias) y del IMSERSO (servicios sociales).

Proceso de Aprobación y Ejecución Presupuestaria

El anteproyecto, ya único, del Presupuesto de la Seguridad Social se elevará al Gobierno para su aprobación. El Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado (LPGE) completo se remitirá a las Cortes Generales antes del 1 de octubre del año anterior (art. 37.1 LGP/2003).

De su ejecución, la Intervención General de la Seguridad Social informará tanto al Gobierno trimestralmente como, mensualmente, a las Comisiones de Presupuestos del Congreso y del Senado.

El Régimen Jurídico de la Intervención en la Seguridad Social (Punto 6)

El control se efectuará, mediante el ejercicio de la función interventora, sobre todos los actos que den lugar al reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico, así como sobre el control financiero de las actuaciones de las referidas entidades.

Junto a otras funciones de relevancia, incluida la de informar del estado de ejecución del Presupuesto de la Seguridad Social a las Comisiones de Presupuestos del Congreso y del Senado, a la Intervención General le compete la elaboración del denominado «Plan Anual de Auditorías» de la Seguridad Social, que debe incluirse igualmente en el Plan Anual de Auditorías de la Intervención General del Estado.

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