16 Ago
Relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo
Para comprender la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, se deben tomar en cuenta tres institutos fundamentales en su conjunto:
La censura a los ministros de Estado, por medio de la cual se ejerce la responsabilidad política de los ministros del Poder Ejecutivo.
La presentación del gabinete, por medio de la cual se procura un voto de confianza del Parlamento para el Consejo de Ministros.
La crisis de gabinete, por la que se faculta al Presidente de la República a declarar que el Consejo de Ministros carece de respaldo parlamentario y a buscar nuevos acuerdos políticos que le den al gobierno las mayorías parlamentarias.
La Censura de los Ministros de Estado
La Constitución distingue entre el llamado a sala y la censura a los ministros de Estado. Primeramente, mediante la censura se hace efectiva la responsabilidad política de los ministros de Estado, es decir, se juzga la oportunidad o la conveniencia de la gestión ministerial, de los actos de administración y de gobierno. La censura no juzga la legalidad de la actuación de los ministros, ya que la censura es un instituto de naturaleza política donde el Parlamento puede considerar que, a pesar de que el ministro se ha ajustado estrictamente a la legalidad en su gestión ministerial, en cuanto a las medidas adoptadas, las resoluciones u omisiones sean inconvenientes o inoportunas desde el punto de vista político.
Iniciativa de la Censura (Artículo 147)
El procedimiento de la censura comienza con la presentación de la noción de censura ante cualquiera de las cámaras. Se convoca a la cámara a la que se le presentó la censura y no deben transcurrir más de 48 horas para resolver sobre esta.
La noción de censura debe ser aprobada por mayoría de los representantes de la cámara, y si no se reúne el quorum suficiente para sesionar, se deberá convocar por segunda vez.
La censura debe ser pronunciada por mayoría absoluta de votos del total de componentes, es decir, que se requieren como mínimo 76 votos afirmativos.
Consecuencia Jurídica de la Aprobación del Voto de Censura
Según el Artículo 148, inciso tercero, existe una obligación jurídica dispuesta por la Constitución en el sentido de que los ministros deben renunciar a sus cargos una vez que han sido censurados por la Asamblea General.
La Presentación del Gabinete
Existe una presentación del gabinete y del programa de gobierno ante el Parlamento, es decir, ante las cámaras. Las constituciones prevén qué sucede en caso de que ese voto de confianza no se obtenga, no solo como una expresión política de apoyo al gobierno, sino que el Consejo de Ministros o gabinete ministerial tiene que tener el apoyo mayoritario del Parlamento; de lo contrario, corresponde disolver el Parlamento y convocar a nuevas elecciones.
En nuestro país, la presentación del gabinete no es nueva; tanto es así que el Artículo 162 de la Constitución de 1942 mereció un análisis de Justino Jiménez de Aréchaga. Más adelante, Aníbal Barbagelata hace un análisis del mismo artículo, adoptando una posición contraria a lo que formula Alberto Ramón Real en su trabajo sobre Neoparlamentarismo en América Latina.
En conclusión, Aréchaga y Barbagelata sostenían la necesidad de la presentación del gabinete ante el Parlamento, mientras que Real y Cassinelli Muñoz decían lo contrario.
Considerando lo que dice el Dr. Correa, quien comparte la posición de Real y Cassinelli, tanto el texto de la Constitución de 1942 como el Artículo 174 de la Constitución de 1967 exigían que los ministros tuvieran apoyo parlamentario. Es evidente que lo que tenía que hacer el Presidente era un análisis político en cuanto a evaluar si el o los ministros designados eran ciudadanos que tenían apoyo de la mayoría del Parlamento. En cuanto a Jiménez de Aréchaga y Barbagelata, no imponían bajo ningún concepto la presentación del gabinete; pudo sí haber sido una práctica de gobierno, pero no era una obligación.
La Crisis de Gabinete
Este instituto faculta al Presidente de la República a declarar que el Consejo de Ministros carece de respaldo parlamentario y a buscar nuevos acuerdos políticos que le den al gobierno las mayorías parlamentarias.
El Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo es el sistema orgánico que tiene a cargo el ejercicio de la función administrativa o ejecutiva en forma predominante. En primer lugar, no se trata de un solo órgano, sino de un conjunto de órganos que funcionan como un sistema. En segundo lugar, el Poder Ejecutivo tiene a su cargo el ejercicio, en forma predominante, de la función administrativa o ejecutiva, dado que todos los órganos del Estado desarrollan, cumplen o ejercitan la función administrativa.
Ejerce una función legislativa y en algunas materias tiene iniciativa legislativa privativa o exclusiva. Finalmente, promulga y publica las leyes sancionadas por el Poder Legislativo.
En conclusión, el Poder Ejecutivo no es el único órgano o sistema orgánico que ejerce la función administrativa en el régimen constitucional uruguayo, ya que la función administrativa también se ejerce por el Poder Judicial y el Poder Legislativo.
En segundo lugar, tiene asignada por la Constitución el ejercicio de otras funciones jurídicas del Estado, como su participación en el ejercicio de la función legislativa y jurisdiccional. Este poder se puede ver en:
Sentido Amplio: Puede definirse como el conjunto de órganos que integran el sistema.
Sentido Restringido: Puede ser definido como el órgano u órganos cabeza del sistema orgánico del Poder Ejecutivo.
En nuestro país, se organiza y estructura en base a un sistema centralizado donde los diferentes órganos que lo integran están sometidos a jerarquía. Lo integran la Presidencia, los Ministerios y los órganos asesores, que son la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y la Oficina Nacional del Servicio Civil.
La Responsabilidad Civil
La noción de responsabilidad civil tiene un carácter esencialmente reparatorio, ya que quien causa daño o perjuicio a un tercero tiene la obligación de reparar pecuniariamente a un sujeto de derecho, sea una persona física o jurídica. Se trata de transferir el daño o perjuicio sufrido por la víctima al ofensor o responsable del daño causado. La responsabilidad civil implica la obligación asumida por una persona frente a otra de reparar pecuniariamente el daño causado.
Según el concepto de Correa, la responsabilidad civil del Estado tiene su fundamento en el Estado de Derecho y en el principio de neminem laedere (no dañar a otro), que se complementa con el principio de quien daña, repara. Este principio surge del Artículo 10, inciso primero, de la Constitución uruguaya. La regla de neminem laedere fue aplicada por primera vez en 1986 por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Concepto de Funcionario Público
En nuestro derecho, funcionario público es toda persona que presta servicios al Estado en forma remunerada u honoraria, o haya sido electa por la ciudadanía o designada por autoridad competente, cualquiera sea la jerarquía funcional y sin importar el tipo de funciones que ejerza (legislativa, administrativa o jurisdiccional). En consecuencia, de acuerdo con el derecho positivo, son funcionarios todos los que desempeñan cargos políticos y de particular confianza, sean electivos o no, remunerados u honorarios. Esto quiere decir que el Presidente, el Vicepresidente, los ministros y subsecretarios, los senadores y los miembros de la Suprema Corte, entre otros, son funcionarios públicos.
La Responsabilidad Civil de los Funcionarios Públicos
En primer lugar, cabe expresar que los funcionarios públicos son responsables política, penal y disciplinariamente; la excepción en materia de responsabilidad civil es la de los legisladores. En otros términos, la Constitución uruguaya consagra la irresponsabilidad civil de los legisladores (se habla del Artículo 112 de la Constitución).
En segundo lugar, los funcionarios públicos son responsables civilmente ante el órgano público correspondiente por sus acciones u omisiones administrativas a título de dolo o culpa grave, según el Artículo 23 de la Constitución. Los jueces en materia jurisdiccional son responsables civilmente por actos ilegítimos o contrarios a derecho conforme a lo previsto por el Artículo 23 de la Constitución. Parece natural y obvio que un funcionario público no es responsable civilmente por los daños causados a un tercero en la ejecución de un acto ilícito, por sus acciones u omisiones administrativas de acuerdo a derecho. En cambio, el Estado sí puede ser responsable civilmente de los daños causados a un tercero por un acto lícito.
En tercer lugar, el Estado, los entes autónomos, los servicios descentralizados y los gobiernos departamentales son personas jurídicas. Las personas públicas estatales expresan su voluntad por medio de sus órganos, y los órganos están integrados por funcionarios que son los soportes o titulares de estos órganos. Quiere decir entonces que los funcionarios, con sus acciones u omisiones administrativas, y los jueces en la actividad jurisdiccional, no hacen otra cosa que expresar la voluntad de las personas públicas estatales.
¿Cuál es la naturaleza del vínculo entre el funcionario y la entidad estatal? El funcionario público es un trabajador dependiente, sometido a jerarquía, cuyas acciones u omisiones en el ejercicio de la función pública o en evasión de ese ejercicio, salvo las de carácter personalísimo o estrictamente privadas, se imputan directamente al órgano estatal correspondiente.
En cuarto lugar, la responsabilidad objetiva en materia civil pone el acento en la víctima y no en el ofensor.
En quinto lugar, según Correa, si los particulares, ante un daño causado por un acto administrativo o jurisdiccional, pretenden demandar conjuntamente a la Administración y al funcionario responsable, están obligados a probar los elementos subjetivos de la responsabilidad civil.
En sexto lugar, se estima que los funcionarios públicos son responsables civilmente ante las entidades estatales por la indemnización que estas hayan tenido que pagar por los daños causados por la actividad administrativa o jurisdiccional, en caso de que los funcionarios hayan obrado con dolo o culpa grave.
En séptimo lugar, los particulares no pueden demandar directamente a los funcionarios públicos por la responsabilidad civil del Estado o de las entidades estatales generada en la ejecución de los servicios públicos, aun cuando estos hayan obrado con dolo o culpa grave.
En octavo lugar, el vocablo responsabilidad tiene dos acepciones: la primera es equivalente a la obligación de indemnizar, y la otra es la acepción jurídica tradicional.
Pilares Fundamentales de la Constitución Uruguaya: Artículos 7, 72 y 332
Según Correa, la Constitución tiene a su criterio tres pilares fundamentales, que son estos tres artículos, ya que en ellos se asienta todo el sistema de los derechos humanos reconocidos y protegidos por la misma.
El Artículo 7
En el Artículo 7 se puede distinguir entre derechos primarios y derechos secundarios. Los primarios son los derechos a la vida, honor, libertad, seguridad, al trabajo y a la propiedad. Estos derechos son preexistentes a la Constitución, anteriores y superiores al Estado; son derechos que pertenecen naturalmente a todo ser humano, a todo habitante de la República. Mientras que los derechos secundarios son la protección en el goce del derecho a la vida, la protección en el goce del derecho al honor, protección al goce del derecho a la libertad, seguridad, al trabajo, a la propiedad. Los habitantes de la República tienen derecho a ser protegidos en el goce de los derechos a la vida, al honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad.
El Artículo 72
El Artículo 72 tiene origen en la Constitución de 1918. Este artículo nos revela, en primer término, que acepta la concepción iusnaturalista sobre los derechos humanos como derechos del ser humano anteriores y superiores al Estado, derechos, deberes y garantías preexistentes a la Constitución. En segundo lugar, la Constitución hace una enumeración extensa sobre los derechos, deberes y garantías de las personas, y este artículo más que nada dice que esa enumeración no es taxativa, sino enunciativa, ya que los derechos, deberes y garantías que son inherentes a la personalidad humana o que se derivan de la forma republicana de gobierno.
El Artículo 332
El Artículo 332 tiene origen en la Constitución de 1942. Este artículo es una norma de interpretación y no de integración, porque no se está refiriendo a hipótesis o supuestos vacíos, es decir, no estamos ante una situación en la que el constituyente no haya previsto o autorice expresamente la integración para superar el vacío. Este artículo se diferencia del Artículo 16 del Código Civil, ya que este es una norma de integración debido a que el legislador obliga a que cuando haya un negocio civil que no se pueda resolver ni por las palabras ni por la ley, entonces se debe recurrir a los fundamentos de las leyes análogas. En segundo lugar, se debe recurrir a los principios generales de derecho y a las doctrinas más recibidas, consideradas las circunstancias del caso. Para esto, el constituyente nos da tres caminos para solucionar el problema:
Los Fundamentos de Leyes Análogas
Son los actos emanados por el Poder Legislativo que fueron aprobados siguiendo el procedimiento correspondiente de la sanción de las leyes de acuerdo a los Artículos 133 en adelante. Quiere decir entonces que esto es una ley que reglamenta una disposición análoga a la que se está interpretando y que carece de la reglamentación respectiva para su aplicación.
Los Principios Generales del Derecho
Son las reglas fundamentales de carácter general contenidas en la Constitución en forma expresa o en forma implícita. Así, por ejemplo, la Constitución consagra una serie de principios en forma expresa, como los principios de igualdad, libertad, del debido proceso y de soberanía nacional.
Las Doctrinas Generalmente Admitidas
Se debe ser cuidadoso, ya que hay una tendencia generalizada a recurrir a la doctrina extranjera, que sin duda es muy valiosa para ilustrar sobre un punto determinado. Pero no es posible trasladar a nuestro derecho positivo las posturas doctrinales de otro contexto jurídico. Por eso, según Correa, se deben tener en cuenta como doctrinas generalmente admitidas aquellas opiniones jurídicas que se refieran concretamente a la Constitución uruguaya.
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