1. Derechos Individuales de los Empleados Públicos

El conjunto de derechos y deberes de los empleados públicos constituye en sí mismo el estatuto al que se refiere el artículo 103.3 de la Constitución Española, y en ellos se encierra la especificidad de su régimen jurídico. Si bien las obligaciones son comunes para todos los empleados públicos, el alcance y contenido de los derechos dependen de la clase de personal de que se trate, comenzando por la inamovilidad, la cual es el derecho que distingue y caracteriza la posición de los funcionarios de carrera frente al resto.

Dentro de los derechos, podemos diferenciar los de carácter individual y los colectivos. Los derechos individuales pueden agruparse en derechos funcionales (inamovilidad, promoción profesional, vacaciones, etc.), y los derechos económicos y prestaciones (retribuciones y Seguridad Social). Los derechos colectivos se refieren a mecanismos de participación y defensa de sus intereses comunes (sindicación, negociación colectiva, reunión).

El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), además, ha reconocido una serie de derechos como el derecho a la no discriminación, el derecho al respeto de su persona relacionado con los derechos de la personalidad; y la libertad de expresión dentro de los límites del Ordenamiento Jurídico.

Derechos Funcionales del Empleado Público

Dentro de los derechos individuales, comenzaremos detallando los derechos funcionales:

• La inamovilidad: Exclusivo de los funcionarios de carrera, no debe contemplarse como un privilegio corporativo, sino como la garantía más importante de su imparcialidad.
• Derecho a desempeñar un puesto de trabajo: Debe corresponder a su categoría, nivel, etc. No se garantiza el derecho a ocupar un puesto de trabajo concreto de forma absoluta. Depende de la progresión alcanzada en el desarrollo profesional, el cual constituye otro derecho autónomo.
• Derecho a la carrera profesional y promoción interna: Según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, mediante sistemas objetivos y transparentes de evaluación.
• Derecho a la formación continua: Sirve de garantía para el derecho anterior. Preferentemente en horario laboral.
• Derecho a participar en la consecución de objetivos.
• Derecho a la defensa jurídica y protección de la Administración Pública (AP): Así se garantiza la objetividad e imparcialidad de los empleados públicos, que no habrán de temer por las consecuencias de sus actuaciones siempre que se desarrollen dentro de la legalidad, pues la AP se hace cargo de su defensa procesal.
• Derecho a recibir protección eficaz en seguridad personal y laboral.
• Derecho a la jornada de trabajo, permisos y vacaciones: También se reconoce el derecho a conciliar la vida personal, familiar y laboral.
  • La jornada ordinaria de trabajo tiene un promedio semanal no inferior a las 37 horas y 30 minutos (con pausa de 30 minutos), con posibilidad de adaptarse a la jornada de verano y es objeto de flexibilidad para garantizar la conciliación. Puede ser a tiempo completo o parcial. Hay que justificar la ausencia.
  • Las vacaciones deben ser como mínimo de 22 días hábiles cada año. No se consideran hábiles los sábados, por lo que, en la práctica, suele sumar 30 días naturales. Recientemente han desaparecido los llamados “canosos” o días de vacaciones adicionales por tiempo de servicio prestado. Deben ser previamente autorizadas.
  • Los permisos y licencias:
    1. Por fallecimiento, accidente o enfermedad grave de familiar: Si es de primer grado, 3 días hábiles si es en la misma localidad; si es en distinta localidad, 5. Si es de segundo grado, 2 días si es en la misma localidad; si es en distinta localidad, 4.
    2. Por traslado de domicilio sin cambio de residencia: 1 día.
    3. Por realizar funciones sindicales o de representación del personal.
    4. Para concurrir a exámenes finales y demás pruebas definitivas: durante esos días.
    5. Por matrimonio: 15 días.
    6. Para realización de cursos de preparación.
    7. Por nacimiento de hijos:
       • Permiso de maternidad por parto: Son 16 semanas ininterrumpidas y 2 semanas más si hay discapacidad y por cada hijo a partir del segundo si es parto múltiple. Se pueden repartir a opción de la funcionaria, siempre que 6 semanas sean inmediatamente posteriores al parto.
       • Permiso por adopción o acogimiento: 16 semanas más 2 si hay discapacidad o por cada hijo a partir del segundo en adopción múltiple. Si es adopción internacional se permite hasta 2 meses, percibiendo retribuciones básicas.
       • Permiso de paternidad por nacimiento o adopción: Son 15 días a disfrutar por el padre o el otro progenitor.
       • Por lactancia de hijo menor de 12 meses: Se reconoce indistintamente a uno u otro progenitor el derecho a una hora de ausencia del trabajo o reducción de media hora al comienzo de la jornada y media hora al final.
       • Por nacimiento de hijos prematuros o que deban permanecer hospitalizados: Se amplía en tantos días como el neonato esté hospitalizado, con un máximo de 13 semanas. Por su parte, el o la cónyuge podrá ausentarse del trabajo durante un máximo de 2 horas diarias.
    8. Para cuidado de menores y mayores dependientes:
       • Por razones de guarda legal para cuidado de un menor de 12 años o persona mayor que requiera especial dedicación o persona con discapacidad: Reducción de jornada de trabajo con disminución de retribuciones.
       • Para cuidado de familiar de hasta segundo grado: en las mismas condiciones que el anterior.
       • Para cuidado de familiar de primer grado: se puede solicitar reducción de jornada de hasta el 50% por plazo de 1 mes.
       • Hijo menor de 18 años afectado por cáncer o enfermedad grave: Si ambos trabajan, pueden solicitar reducción de la jornada a menos de la mitad con retribuciones íntegras.
    9. Permiso por razón de violencia de género sobre la mujer funcionaria: Tiene derecho a reducción de jornada con disminución de retribuciones, flexibilidad de horario, etc.
    10. Por tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público o privado y deberes relacionados con la conciliación familiar y laboral.
    11. Por asuntos particulares (conocidos como “mocosos”): 3 días.

Derechos Económicos y Prestaciones

Los derechos económicos se concretan en el derecho a percibir las retribuciones y la indemnización por razón del servicio. Las cuantías concretas y los incrementos de las retribuciones se fijan para cada ejercicio presupuestario en la correspondiente Ley de Presupuestos. La fijación de las retribuciones básicas alcanza a todo el personal al servicio del sector público estatal, autonómico y local, pero las concreciones complementarias se hacen por niveles territoriales, lo que da lugar a que, a veces, funcionarios que cumplen una función idéntica perciban distintas retribuciones.

Las retribuciones de los funcionarios de carrera se dividen en básicas y complementarias y se estructuran en 12 pagas anuales con dos pagas extraordinarias. Las retribuciones se hacen efectivas a través de la nómina, la cual se comunica mensualmente a los trabajadores y constituye un verdadero acto administrativo y es, por tanto, recurrible, si bien debe tenerse en cuenta que se tienen 4 años para reclamar cantidades indebidas (plazo de prescripción de las deudas de la Administración Pública).

Retribuciones Básicas

Las retribuciones básicas son las que retribuyen al funcionario según la adscripción de su cuerpo o escala a un determinado Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, y por su antigüedad en el mismo. Dentro de ellas están comprendidos los componentes de sueldo y trienios de las pagas extraordinarias, que consisten en una cantidad que será igual para cada Subgrupo o Grupo por cada tres años de servicio (también para funcionarios interinos). Se fijan anualmente por la Ley de Presupuestos.

Retribuciones Complementarias

Las retribuciones complementarias son las que retribuyen las características de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeño, rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario. Se fijan por las Leyes de cada Administración Pública (AP) atendiendo a:

1. La progresión alcanzada por el funcionario en la carrera profesional (complemento por niveles).
2. La especial dificultad técnica, responsabilidad o incompatibilidad (complemento específico).
3. El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y rendimiento (complemento de productividad).
4. Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo (complemento por servicios extraordinarios).

A esto se añaden posibles indemnizaciones por servicios con derecho a indemnización, desplazamientos dentro del término municipal, traslados de residencia, asistencia por concurrencia a Consejos de Administración, participación en tribunales de oposiciones y concursos, etc. Quedan fuera del esquema común de retribuciones los funcionarios interinos que reciben idénticas retribuciones (incluidos los trienios) excepto el complemento por servicios extraordinarios y los funcionarios en prácticas que reciben como mínimo el sueldo del Subgrupo o Grupo al que aspiren a ingresar.

Los derechos económicos de los empleados públicos se completan con el derecho a las prestaciones de la Seguridad Social, que garantizan el mantenimiento de los ingresos frente a las diversas contingencias (enfermedad, vejez, etc.) que pueden presentárseles, al igual que ocurre con cualquier otro trabajador asalariado.

Se someten al régimen general de la Seguridad Social, excepto los funcionarios civiles del Estado y el personal al servicio de las Fuerzas Armadas (FFAA) y la Administración de Justicia, que se someten a un régimen especial.

En caso de contingencias comunes, los 3 primeros días solo se recibe el 50% de las retribuciones, entre 4 y 20 el 75% y entre 21 y 90 el 100%. Esto se hace para desincentivar las bajas de corta duración y es común para todos los trabajadores asalariados.

2. Los Derechos Colectivos de los Empleados Públicos

Son aquellos vinculados a sus intereses comunes. El reconocimiento de estos derechos es más limitado que para el común de los trabajadores por razón de la naturaleza de su estatuto jurídico, así como de la organización en la que se integran, si bien en nuestro país se hace un reconocimiento generoso en comparación con otros.

• Derecho a la libre asociación profesional: En general, no encuentran ninguna peculiaridad en la regulación de este derecho, por lo que pueden ejercer libremente y con total plenitud su derecho a sindicarse. Se excluyen de este derecho el servicio de las Fuerzas Armadas e Institutos Armados de carácter militar (Guardia Civil) y los Jueces y Magistrados. Los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad no militares se rigen por normativa específica.
• Derecho a la negociación colectiva: Al tratarse de una negociación que afecta a aspectos institucionales de un poder público, se somete a los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia. Se ejerce a través de Mesas de Negociación (15 miembros máximo) y se crean para cada nivel territorial, siendo a nivel local una por cada municipio y pudiendo existir Mesas Sectoriales. Además, existe una Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas (AAPP), presidida por la Administración General del Estado (AGE) y con representantes de las Comunidades Autónomas (CCAA), las Ciudades Autónomas y la Federación Española de Municipios y Provincias. Se constituyen con representantes de la Administración Pública (AP) y de organizaciones sindicales.
  • Negocian materias relacionadas con el derecho de acceso a la función pública; la jornada y derecho a permisos, licencias y vacaciones; derechos retributivos; derecho a progresión profesional; derecho de protección social; condiciones materiales del puesto de trabajo; propuestas sobre derechos sindicales y de participación.
  • La negociación no es solo un derecho de los funcionarios, sino un deber de la Administración Pública (AP) que debe dar lugar a Pactos (alcance concreto y limitado a su personal) y Acuerdos (alcance general). Para su seguimiento se crean Comisiones Paritarias.
  • Estos Pactos y Acuerdos no tienen eficacia directa, sino que tienen que ser autorizados por el órgano administrativo (pacto) o el órgano de gobierno correspondiente (acuerdo) para adquirir validez y eficacia. El problema se da cuando afectan a materias reservadas a Ley, en cuyo caso solo pueden ser determinadas definitivamente por las Cortes Generales o las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas (CCAA).
  • Respecto a su vinculación, en el caso de los funcionarios se cumplirán siempre que sea posible, sin que pueda imponerse su contenido.
  • Por último, si la negociación es infructuosa, se somete a procedimientos de solución extrajudicial (arbitraje y mediación).
• Derecho a la representación: Es la facultad de elegir representantes y constituir órganos unitarios a través de los cuales se instrumente la interlocución entre las Administraciones Públicas (AAPP) y sus empleados. En el caso del personal laboral se rigen por los sistemas comunes de participación y representación (delegados de personal y comités de empresa).
  • Los órganos específicos de representación de los funcionarios son los Delegados de Personal y las Juntas de Personal, que se diferencian por razón del número de funcionarios a los que se represente en la unidad electoral. Su mandato es de 4 años con posibilidad de reelección, a través de sufragio personal, directo, libre y secreto.
• Derecho de reunión: No puede ser ejercido de manera omnímoda, sino que solo pueden convocar reuniones los representantes sindicales, los Delegados de Personal, las Juntas de Personal, los Comités de Empresa o los empleados en número no inferior al 40% del colectivo convocado.
• Derecho a la huelga: No se reconoce expresamente para empleados públicos, aunque se reconoce constitucionalmente en el artículo 28 de la Constitución Española. Siempre deben asegurar los servicios esenciales (decretos de servicios mínimos).

3. Los Deberes de los Funcionarios Públicos y su Control Disciplinario

El EBEP recoge una serie de deberes básicos de los empleados públicos fundados en principios éticos y reglas de comportamiento, que constituyen un auténtico código de conducta. Se incorporan en el Capítulo VI del Título III.

Con carácter general se dispone que los empleados públicos deben desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia a la Constitución Española (CE) y el resto del Ordenamiento Jurídico (OJ), actuando conforme a los siguientes principios generales (artículo 52 del EBEP): objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre géneros.

Principios Éticos del Empleado Público (Artículo 53 EBEP)

Así pues, se desarrollan una serie de principios éticos (artículo 53 del EBEP):

1. Principios relativos al cumplimiento de normas: Constitución Española (CE) y Ordenamiento Jurídico (OJ), Derechos Fundamentales (DDFF) y Libertades Públicas (LLPP).
2. Principios relativos al desarrollo de sus funciones: buena fe y lealtad; eficacia, economía y eficiencia; diligencia; secreto de materias clasificadas y discreción.
3. Principios relativos a su imparcialidad: actuación objetiva y en pro del interés general; abstención cuando sea necesaria; conflictos de intereses; rechazar ventajas injustificadas; no agilizar un trámite sin justa causa; no desarrollar conductas contrarias al servicio público que comprometan su neutralidad.

Principios de Conducta del Empleado Público (Artículo 54 EBEP)

El artículo 54 del EBEP recoge una serie de principios relativos a su conducta:

1. Principios relativos a los superiores: respeto; obediencia; informar sobre propuestas para mejorar el desarrollo de sus funciones.
2. Principios relativos a los ciudadanos: atención y respeto; informar sobre sus derechos y obligaciones; garantizar atención en la lengua oficial que se solicite.
3. Principios relativos al servicio: austeridad; constancia y permanencia de los documentos para su transmisión y entrega a sus posteriores responsables.
4. Principios relativos a su actividad: diligencia y cumplimiento de la jornada; rechazar regalos y favores; actualización de su formación y cualificación.

El cumplimiento de sus deberes se garantiza mediante la potestad disciplinaria que se ejerce sobre ellos. Tiene su fundamento en el principio de jerarquía y en la potestad organizatoria. Los empleados públicos sufren una sujeción especial por la que ven disminuidas sus garantías por razón de su integración en la propia Administración Pública (AP).

Las bases del régimen disciplinario se contienen en el Título VII del EBEP, así como el Real Decreto 33/1986, en todo lo que no se oponga al EBEP.

Este régimen disciplinario es subsidiario de las responsabilidades penales que se puedan derivar de sus actuaciones.

Al ejercicio de la potestad disciplinaria se aplican los principios de la potestad sancionadora, que derivan del ámbito penal.

La potestad disciplinaria se ejerce sobre el principio de responsabilidad personal de las infracciones (artículo 93 del EBEP), incluyéndose la inducción y el encubrimiento.

Tipificación de Infracciones Muy Graves

La tipificación de las infracciones tiene lugar en las Leyes de Función Pública estatal y autonómica, aunque el EBEP tipifica determinadas infracciones muy graves:

1. Comportamientos anticonstitucionales: No respetar la Constitución Española (CE) o los Estatutos de Autonomía (EEAA), discriminación, violación de la imparcialidad, obstaculización al ejercicio de libertades públicas y derechos sindicales, no atender los servicios esenciales en caso de huelga, incomparecencia injustificada a las Comisiones de Investigación, etc.
2. Conductas relacionadas con el servicio: Abandono del servicio, acuerdos ilegales, difusión de secretos oficiales, desobedecer instrucciones, incumplimiento de incompatibilidades, acoso laboral, etc.

Las sanciones también son concretadas por las Leyes de Función Pública estatal o autonómica y pueden ser (artículo 96 del EBEP): separación del servicio de funcionarios o despido disciplinario laboral de personal laboral o suspensión firme de funciones, o de empleo y sueldo con una duración máxima de 6 años; para ambos, traslado forzoso y penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria.

Las infracciones muy graves prescriben a los 3 años, las graves a los 2 y las leves a los 6 meses, mientras que las sanciones impuestas por infracciones muy graves prescriben a los 3 años, las sanciones por infracciones graves a los 2 y las sanciones por infracciones leves, al año. El plazo comienza desde la comisión de la infracción y desde la firmeza de la sanción.

Respecto al procedimiento, cabe destacar que en caso de faltas leves puede ventilarse mediante procedimiento sumario con audiencia del interesado y que existe la posibilidad de adoptar medidas provisionales como la suspensión provisional que no podrá exceder los 6 meses. El funcionario en suspenso provisional tendrá derecho a percibir las retribuciones básicas, que deberá devolver si se eleva a definitiva. Si se levanta la suspensión, la Administración Pública (AP) debe restituir lo dejado de percibir durante ese tiempo.

4. Incompatibilidades de los Empleados Públicos

Se encuentra fuera del EBEP, en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas. Alcanza a los empleados públicos e incluso al personal de empresas públicas y fundaciones de titularidad pública. No debe confundirse este régimen de incompatibilidades con el previsto para las autoridades (Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado).

Como norma general se dispone que el desempeño de un puesto de trabajo por el personal incluido en el ámbito de aplicación de esta Ley será incompatible con el ejercicio de cualquier cargo, profesión o actividad, público o privado, que pueda impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus deberes o comprometer su imparcialidad o independencia.

Incompatibilidades entre Actividades Públicas

En el caso de incompatibilidades entre actividades públicas, la regla general es la incompatibilidad total. Se contemplan excepciones en el caso del ejercicio de la función docente y sanitaria, no pudiendo superar las retribuciones de un Director General.

Incompatibilidades Respecto a Actividades Privadas

En el caso de las incompatibilidades respecto a actividades privadas, la regla general es la prohibición de ejercicio de actividades por cuenta propia o ajena relacionadas directamente con las que se desarrollen en el organismo o entidad de destino. Opera respecto a actividades que se hayan desempeñado en los dos últimos años. Tampoco se puede pertenecer a Consejos de Administración u órganos rectores de empresas privadas, siempre que la actividad de las mismas esté directamente relacionada en el mismo sentido. Tampoco se puede ostentar cargos ni ostentar más del 10% del capital de empresas o sociedades concesionarias, contratistas de obras, servicios o suministros. En caso del personal directivo o laboral, esta incompatibilidad es total.

Por lo demás, tampoco cabe la compatibilidad si el desempeño de la actividad privada compromete la imparcialidad e independencia del empleado público, menoscaba el cumplimiento de sus deberes o perjudica los intereses generales; si la actividad privada requiere la presencia efectiva del interesado durante un horario igual o superior a la mitad de la jornada semanal. Solo puede reconocerse la compatibilidad si la actividad pública es a tiempo parcial y la actividad privada no supera la mitad de la jornada semanal; o si se desempeñan dos actividades en el sector público, siempre que la jornada semanal de ambas actividades en su conjunto sea inferior a cuarenta horas. Es necesaria autorización previa y se inscribe en el registro personal del funcionario.

Existen actividades exceptuadas del régimen de incompatibilidades, como la administración del patrimonio personal o familiar, dirección de cursos o conferencias, participación en tribunales de oposición, la producción literaria, científica o técnica, etc.