29 Nov
TEMA 5. LA EXTERNALIZACIÓN
Lectura Jordi Mas: gestión privada de los servicios públicos: la externalización (outsourcing) en la Administración Pública.Introducción:La externalización consiste en confiar a agentes externos a la organización parte de la producción o de los servicios, aquellos en los que el dominio no es óptimo, con el fin de mejorar la posición competitiva.En el ámbito público no constituye una práctica desconocida, pero en los últimos 20 años se ha convertido en uno de los caballos de batalla de la Nueva Gestión Pública (NGP) para impulsar la transformación organizativa, junto con otros elementos de parecida relevancia como la agencialización o la privatización. En la agencialización, el Estado crea una agencia pública que gestiona una parte concreta que el Estado le delega: va de lo público a lo público. Por otro lado, la externalización va de lo público a lo privado, con o sin ánimo de lucro. Su titularidad sigue siendo pública. Por ejem: servicio de ayuda.El enfoque neoempresarial de la NGP tiende a hacer un énfasis casi exclusivo en los conceptos de eficiencia y eficacia, con escasos matices, sin realizar el cambio de coordenadas pertinente para situarse en la lógica pública.El enfoque neopúblico: está emergiendo en la actualidad, pretende dar una mayor consistencia a la NGP y a las prácticas que propugna. Desde un posicionamiento público intenta adaptar los instrumentos de cambio organizativo a la realidad específica de lo público.La externalización, desde el enfoque neopúblico, requiere de: una comprensión de las condiciones que impulsan a utilizar la práctica de la externalización y de los objetivos que se persiguen con ésta; unos criterios que permitan discriminar entre las verdaderas necesidades de externalización y la simples manifestaciones de problemas organizativos resolubles por otras vías; proceso que ayude a decidir la oportunidad de externalizar cualquier tipo de función según múltiples criterios técnicos.Contexto económico y político en el que se promueve la externalización:Un contexto caracterizado por la revisión crítica de la eficiencia técnica y económica de las organizaciones y por la difusión y aceptación de las ideas neoliberales, que se traducen entre otras cosas en una presión privatizadora y un cuestionamiento de lo público.Durante el periodo de 1945 a mediados de los 70, las empresas tienden a adquirir grandes dimensiones en términos de recursos humanos, medios materiales, etc., la práctica más extendida es la internalización; el entorno en el que se mueven las empresas es fundamentalmente estable y previsible.En los años 80, las sucesivas crisis petroleras marcan un punto de inflexión, cambian las condiciones del entorno y generan un nuevo modelo empresarial. El entorno tecnológico se vuelve inestable, se aceleran los cambios; el entorno económico entra en crisis. Las empresas como respuesta, realizan un redimensionamiento a la baja (downsizing) y externalizan todo aquello que no es esencial.Posicionamiento de la Administración Pública en este contexto: los últimos 20 años han constituido una revisión del Estado de Bienestar, un replanteamiento de su “rol” tradicional, haciéndolo derivar hacia otro en el que se reserva un papel orientador y programador, se desprende de actividades y participaciones accionariales y se apoya en la iniciativa privada para las funciones de ejecución. Tomando la metáfora de Osborne se trata de “llevar el timón, no de remar”.El sector público, ha seguido una estrategia de integración vertical (internalización de todos los procesos productivos y de prestación de servicios), alcanzando una dimensión y una complejidad muy difíciles de gestionar. La flexibilidad y eficiencia necesarias no están garantizadas con el modelo monolítico tradicional t se buscan soluciones en la gestión privada. Dos preguntas clave: qué tamaño ha de tener la A.P. Y de qué forma se ha de articular.En cuanto al tamaño la cuestión es si la A.P. Ha de tener una estructura única y de grandes dimensiones, que abarque todas las funciones imaginables o, por el contrario, ha de tener una dimensión reducida y especializarse en las funciones estratégicas y de control y evaluación. En cuanto a la articulación, cabe optar entre la creación de estructuras autónomas, dependientes de la A.P., o la externalización, subcontratando funciones y servicios a empresas privadas o bien una combinación de las dos.¿En qué consiste la externalización de servicios públicos?La externalización de servicios públicos consiste en la transferencia a otra organización de una actividad. La transferencia de la actividad o de la prestación del servicio al contratista externo no exime a ala A.P. De la responsabilidad ante los usuarios del servicio. Destacar que la externalización no es un concepto jurídico como tal en la legislación española, sino de gestión.El proceso competitivo implica la existencia de un concurso público en el que hayan diferentes operadores dispuesto a concurrir en la prestación del servicio.Cuando se trata de sustituir la realización de actividades con personal y recursos propios por la prestación contratada con un proveedor externo la normativa de contratación prevé diferentes modalidades. CONCIERTOS: se aprovechan las instalaciones y los recursos mediante los cuales el adjudicatario ya presta el servicio que ahora se contrata públicamente; CONCESIONES: en las cuales se regulan los precios de mercado, unas tarifas de servicios y a menudo, la inversión en infraestructura que ha de realizar la empresa concesionaria.Objetivos perseguidos con la externalización de servicios públicos.El uso de la externalización en la A.P. Se justifica en la necesidad de alcanzar mayores niveles de eficiencia, más flexibilidad, menos componente de costos fijos o una combinación de ambas.Puede decirse que se combina la externalización, táctica, coyuntural o competitiva (destinada a resolver la escasez temporal de recursos o las variaciones de capacidad) con la externalización estratégica, de especialidad o cooperativa (cuyo objetivo es aprovechar una determinada especialización del proveedor). La externalización introduce unos factores novedosos en la cultura pública, entre otros:Fuerzas de mercado: que inducirán desde la aplicación de técnicas de mejora hasta el replanteamiento del papel del Estado en la cobertura de necesidades sociales.Desarrollo de la competencia, abriendo y eliminando los monopolios públicos, introduciendo mejoras de economía, eficiencia y calidad de servicio.Separación de las funciones de provisión de servicios de las de prestación.El carácter novedoso de la externalización en la A.P. Conlleva unos riesgos:La no diferenciación entre la filosofía de la externalización competitiva y la cooperativa. La presión creciente sobre los recursos públicos lleva a externalizar aplicando generalmente los principios de la externalización competitiva, independientemente del tipo de servicios que se externalicen. Esto sólo puede concluir en un fracaso de la prestación del servicio.La dimensión de la A.P. Y con su capacidad para influir en su entorno. Según sea la política de externalización adoptada por la A.P., puede generar un entorno estable, con relaciones contractuales a medio y largo plazo con sus proveedores o, por el contrario, puede crear un entorno inestable, basado en relaciones contractuales a corto plazo, extremadamente competitivas y que no pueden sino repercutir negativamente en los empleados y en los ciudadanos en general: abuso contratos temporales.Proceso de decisión para decidir la externalización: aspectos técnicos.Pretende dar un apoyo al directivo público en los criterios técnicos que intervienen en la externalización de funciones y servicios públicos.El primer paso consiste en definir el posicionamiento del centro directivo que pretende llevar a cabo la externalización: establecer la misión de los objetivos, definir sus productos y servicios y las funciones para prestar los servicios.El segundo paso, es establecer con fundamento la necesidad de externalización. Realizar una lista de los problemas organizativos, o explorar otras soluciones organizativas como puede ser una reestructuración, un cambio de forma jurídica, etc. Es conveniente aplicar algunas pautas genéricas de mejora interna como puede ser una mejor utilización del personal o una utilización más intensiva de los activos.Identificar las funciones externalizables y que se concreta en siguientes pasos:
Identificación de las áreas susceptibles de externalización.
Funciones excluidas de la externalización (por principio, puede variar):
Funciones de decisión política. No son externalizables nunca.
Funciones de ejercicio discrecional de la autoridad. Conveniente mantener internamente las funciones que impliquen el ejercicio de un poder coactivo y una apreciación discrecional.
Funciones de adjudicación de derechos y obligaciones económicas.
Funciones de carácter estratégico (core competences). Se concentra el valor que proporciona la organización y representa lo que puede hacer mejor que otra.
Funciones genéricamente externalizables:
Intensivas en recursos humanos de baja cualificación.
Altamente especializadas.
Sujetas a cargas de trabajo fluctuantes.
Temporales o esporádicas y que requieran inversiones considerables.
Sujetas a rápidos cambios tecnológicos o de mercado.
Funciones de soporte: servicios auxiliares, gestión económica.
Finalistas: prestación de servicios sanitarios, urbanos, protección y seguridad.
Funciones incógnita (funciones susceptibles de externalización). Requieren un análisis específico para valorar la oportunidad de externalización, que se desarrolla en el paso b).
Aplicación de los criterios técnicos para valorar la necesidad de externalización.
Valor estratégico: se evalúa la contribución de la función al valor añadido global del servicio que se está prestando y el nivel de competencia que se tiene para desarrollar la función.
Previsión de la evolución de las funciones: un análisis de las posibles condiciones de la demanda en un futuro, sea en importancia o volumen pueden aconsejar una externalización o una internalización.
Intensidad de los recursos para ejecutar las funciones: la regla general es que una alta intensidad en los recursos es un factor que recomienda la externalización.
Estabilidad de los mercados, de la demanda y de los recursos: las funciones que impliquen fluctuaciones en la carga de trabajo, satisfacer demandas irregulares y cambios tecnológicos rápidos serían candidatas a la externalización.
Condicionamientos económicos: se dan diversos factores que favorecen la externalización: la capacidad de especificación y evaluación de la función. Una capacidad alta de especificación, un mercado competitivo y unos costos de transacción bajos inducen a la externalización.
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