El procedimiento administrativo

2.1 Significado y evolución legislativa

El procedimiento administrativo es la hoja de ruta, o el conjunto ordenado de pasos y trámites, que sigue la Administración pública (el Gobierno, las consejerías, los ayuntamientos, etc.) cuando debe tomar una decisión sobre algo que solicita un ciudadano o que debe resolver por ley. Para el ciudadano es una garantía fundamental: permite saber si la Administración está actuando de forma legal y ha cumplido con todas las normas y plazos establecidos antes de dar una respuesta (conceder o denegar una solicitud, imponer una multa, etc.). Y para la Administración también es una seguridad, pues le proporciona el marco legal necesario para gestionar las solicitudes y llegar a una resolución final de manera ordenada y justificable.

Se trata, por tanto, de una secuencia de actos que comienzan con una solicitud o con una actuación de oficio y terminan con la resolución final (el acto que concede o deniega lo solicitado).

Evolución: La regulación del procedimiento administrativo ha ido evolucionando en España para adaptarse a los tiempos y, especialmente, para recoger los principios de la Constitución de 1978 y de la era digital. Los antecedentes más remotos se encuentran en la Ley de Bases de 1889. Posteriormente se promulgó en 1988 la ley de procedimiento administrativo que estuvo en vigor hasta después de la entrada en vigor de la Constitución, refiriéndose a la Ley de Régimen Jurídico del Procedimiento Administrativo Común del año 1992. En 1999 hubo una reforma parcial de la ley de 1992. En el año 2007 se promulga otra modificación de la ley de procedimiento administrativo muy importante, centrada en la administración electrónica, buscando que los ciudadanos pudieran interactuar con la Administración online.

2.2 Regulación vigente

La norma emana de la Constitución Española (CE), principalmente del art. 149.1.18º, el cual reserva al Estado la potestad exclusiva para dictar las normas comunes del procedimiento administrativo para todas las Administraciones. El art. 105 CE también es crucial, ya que garantiza un derecho fundamental del ciudadano dentro de este procedimiento: el trámite de audiencia (el derecho a ser escuchado antes de que se tome una decisión).

Desarrollando el mencionado art. 149.1.18º de la Constitución hay una sentencia muy importante del Tribunal Constitucional del año 2018 que reconoce esta competencia estatal para regular el procedimiento administrativo común y da cobertura a la posibilidad de que el Estado regule las bases del procedimiento administrativo.

Esta competencia estatal se desarrolla en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que es la legislación actualmente en vigor. Esta ley define el procedimiento como el camino formal y ordenado de trámites que sigue la Administración para expresar su voluntad, es decir, para comunicar si concede o deniega lo solicitado por el ciudadano. Una sentencia clave del Tribunal Constitucional en 2018 respalda esta potestad del Estado para fijar las bases comunes del procedimiento.

La Ley 39/2015 tiene un alcance muy amplio y se aplica a:

• Administraciones públicas de base territorial: Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales (ayuntamientos).
• Sector Público Institucional: incluye organismos públicos, entidades de derecho público, universidades y entidades privadas que ejerzan funciones administrativas.
• Órganos constitucionales: aunque no son Administraciones Públicas en sentido estricto (como las Cortes o el Tribunal de Cuentas), la ley les aplica cuando realizan tareas de gestión o administración.

Principios informadores del procedimiento administrativo público

Principios:

1. Antiformalismo: La norma debe interpretarse de forma flexible. Si hay dudas o vacíos legales, no se debe aplicar la regla más rígida, sino buscar la solución que permita avanzar.
2. In dubio pro actione: En caso de duda, se procede. Si la aplicación de una norma podría detener el trámite, se debe optar por seguir adelante con el procedimiento.
3. Contradicción e igualdad: El interesado debe tener las mismas oportunidades que la Administración para defender su postura. Esto garantiza el trámite de audiencia y el derecho a rebatir lo que se le imputa.
4. Oficialidad: La Administración es la responsable de mover el expediente. Una vez iniciado, la propia Administración tiene la obligación de impulsar y realizar de oficio todos los trámites necesarios.
5. Celeridad: La Administración debe tramitar los expedientes dentro de los plazos establecidos, pues el incumplimiento puede llevar a la caducidad del procedimiento.
6. Economía procedimental: Ahorro de pasos innecesarios. Se deben eliminar o evitar los trámites que no sean estrictamente imprescindibles para la resolución del caso.
7. Concentración del trámite: Agrupación de asuntos. Se permite juntar en un único expediente varios trámites o procedimientos que traten sobre la misma materia o que estén íntimamente conectados.
8. Imparcialidad: Los funcionarios y el órgano que resuelve deben actuar con neutralidad absoluta. Si hay una sospecha razonable de falta de imparcialidad, el interesado puede pedir la recusación del funcionario.
9. Simplificación: Similar al de economía, busca hacer los trámites sencillos y directos.
10. Transparencia y publicidad: La actuación administrativa debe ser pública y accesible. Esto se cumple mediante el trámite de información pública cuando sea requerido por ley.

La configuración legal del procedimiento administrativo

Se entiende en tres aspectos claramente diferenciados:

1. Aspectos subjetivos: Se tramita por una administración y afecta a un interesado. Art. 13 de la Ley 39/2015: derechos del interesado, entre los que se incluyen:

• a) A comunicarse a través de un punto de acceso general electrónico de la correspondiente administración.
• b) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su comunidad autónoma.
• c) Al acceso a la información pública, archivos y registros.
• d) A exigir a los funcionarios de las administraciones las correspondientes responsabilidades por sus actuaciones.
• e) A conocer en cualquier momento de la tramitación del procedimiento el estado de esa tramitación.
• f) A obtener copia de los documentos contenidos en el procedimiento.
• g) A obtener copia sellada de los documentos que se presenten.
• h) A proponer que se practique una determinada actuación.
• i) A practicar pruebas.
• j) A que le confieran el trámite de audiencia.
• k) A interponer los recursos que procedan contra la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo.

2. Aspectos objetivos: El procedimiento administrativo afecta a una materia en concreto. Hay que indicar que el objeto del procedimiento administrativo puede afectar al reconocimiento de un derecho o a la limitación de un derecho.
3. Aspectos formales: Se concreta formalmente en la tramitación del procedimiento administrativo. Este procedimiento ejecutivo se articula a través de una serie de fases, que son cuatro: a) iniciación; b) ordenación; c) instrucción; d) terminación o conclusión.

Fases del procedimiento

1. Iniciación

El procedimiento puede empezar de dos maneras:

• De oficio: Lo pone en marcha la propia Administración por iniciativa propia.
• A instancia del interesado: Comienza por la solicitud de un particular. Cuando un ciudadano presenta una denuncia por un hecho de interés público (como fraude fiscal, incumplimiento laboral o ruido vecinal), el procedimiento que se abre a raíz de ello se inicia de oficio. El denunciante solo informa de los hechos y se aparta; es la Administración la que asume la responsabilidad de investigar y tramitar el conflicto.

2. Ordenación

Su principal misión es corregir defectos formales. Si una solicitud está incompleta o tiene algún error de forma, la Administración debe conceder al interesado un plazo legal para que subsane el defecto antes de continuar.

3. Instrucción

Esta es la fase más importante, ya que en ella se reúnen todos los datos y argumentos necesarios para que el órgano competente pueda llegar a una resolución final. Sus elementos esenciales son:

• Alegaciones: Los afectados tienen derecho a presentar sus argumentos sobre el caso.
• Pruebas: Se admite cualquier medio de prueba legalmente reconocido, siendo fundamental la audiencia del interesado, especialmente en los procedimientos sancionadores, pues es un principio de rango constitucional.
• Informes: Son documentos de asesoramiento. Por regla general, son facultativos (opcionales) y no vinculantes, aunque en ciertas materias la ley puede exigir que sean obligatorios (preceptivos).

4. Terminación

El procedimiento concluye de varias formas:

• Resolución expresa: Es la forma ordinaria. La Administración notifica una decisión escrita concediendo o denegando lo solicitado.
• Silencio administrativo (tácita): La ley asume una respuesta (positiva o negativa) cuando la Administración no resuelve por escrito en el plazo legal.
• Otras formas de conclusión:
  • Caducidad: Pone fin al procedimiento si la Administración deja transcurrir el plazo máximo (que suele oscilar entre 3 y 6 meses) sin dictar resolución. Debe ser declarada formalmente y garantiza el principio de seguridad jurídica.
  • Desistimiento: El interesado decide retirarse del procedimiento que ha iniciado.
  • Renuncia: Es más amplia; el interesado renuncia al derecho que estaba pidiendo, no solo al trámite.
  • Circunstancias sobrevenidas: Cuando ocurre algo que hace imposible continuar (como el fallecimiento del solicitante).

Aclaración sobre caducidad sancionadora: Si un procedimiento sancionador caduca por no dictarse resolución a tiempo, solo podrá reiniciarse si la infracción en sí no ha prescrito (siendo los plazos de prescripción de la infracción diferentes: 6 meses para leves, 1 año para graves, 2 años para muy graves).

Cómputo de los plazos

El control de los plazos es una garantía de certeza y seguridad jurídica para el ciudadano, asegurando que los procedimientos no se demoren indefinidamente. Los plazos se pueden fijar en función de la materia administrativa de que se trate y si una ley o norma de la UE no dispone lo contrario:

• Horas: Se consideran hábiles todas aquellas horas de un día hábil, y su uso es típico en situaciones de gran urgencia (como ciertas solicitudes de manifestaciones). Suele ser hasta las 15:00 h; según la materia, puede ser hasta las 20:00 h.
• Días: Por defecto, se entienden como días hábiles (se excluyen sábados, domingos y festivos).
• Meses o años: El cómputo siempre empieza a partir del día siguiente a la notificación, publicación del acto o al día siguiente de que se produzca el silencio administrativo.

La ley permite que estos plazos se puedan ampliar si concurren circunstancias excepcionales que lo justifiquen (como inundaciones o pandemias).

2.3 Tramitación simplificada del procedimiento

Esta figura permite que algunos expedientes administrativos se gestionen con mayor celeridad y agilidad, especialmente cuando la materia lo permite o lo requiere.

Objetivo: Reducir la duración total del procedimiento.

Plazo clave: Una vez que la Administración decide tramitar el caso por vía simplificada, tiene un plazo máximo de 30 días para resolverlo (contados desde el día siguiente a la notificación de ese acuerdo al interesado).

2.4 El silencio administrativo

Cuatro aspectos básicos:

1. Significado: El silencio administrativo es una figura legal creada por la ley (una «ficción jurídica») para dar una respuesta al ciudadano cuando la Administración incumple su obligación de resolver de forma expresa y por escrito en el plazo legal. Al principio (Ley de 1889), la falta de respuesta era casi siempre una denegación. Con el tiempo, la legislación (especialmente la Ley de 2015, siguiendo directrices de la UE) ha revertido esta regla, estableciendo que la regla general es el silencio positivo, salvo los casos de silencio negativo. La Administración está siempre obligada a resolver. Si no lo hace, el ciudadano no queda indefenso, ya que la falta de respuesta tiene los mismos efectos jurídicos que una auténtica resolución escrita.
2. Presupuestos para la existencia del silencio administrativo: Se basa en cinco premisas fundamentales:
   • a) Deber de resolver: la Administración no puede usar el silencio como excusa para no actuar; siempre debe dictar una resolución expresa.
   • b) Fin de la indefensión: el ciudadano siempre debe tener una respuesta legal, aunque sea tácita.
   • c) Efectos plenos: la falta de respuesta tiene el mismo valor que un acto administrativo formal.
   • d) Motivación asimilada: los efectos jurídicos del silencio se equiparan a los de una resolución escrita y motivada.
   • e) Regla general: el silencio es, por defecto, positivo.
3. Silencio positivo: Significa que si la Administración no contesta en el plazo legal, se entiende que ha concedido lo que el interesado solicitó. El acto producido por silencio positivo se puede hacer valer legalmente ante cualquier instancia. La propia Administración está obligada a emitir un certificado que acredite que se ha producido dicho silencio a favor del ciudadano.
4. Silencio negativo: Significa que si la Administración no contesta en el plazo legal, se entiende que ha denegado lo que el interesado solicitó. Opera solo en casos tasados (establecidos por ley) o cuando afectan a intereses sensibles, por ejemplo:
   • Cuando lo impone una ley o norma de la UE (por ejemplo, la legislación urbanística).
   • Limitación de derechos: procedimientos que impliquen restringir el derecho de propiedad o la libertad (por ejemplo, uso de la vía pública).
   • Dominio público y medio ambiente: asuntos que afecten al patrimonio público o a la protección ambiental.
   • Responsabilidad patrimonial: procedimientos donde se exige una indemnización a la Administración.
   • Revisión de oficio y recursos: rige en los procedimientos de revisión de actos de la propia Administración y en los recursos administrativos. Si el silencio se produce al resolver un recurso de alzada, el silencio es positivo, aunque el procedimiento original fuese de silencio negativo.

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