La Responsabilidad de la Administración

1. Introducción

Hay dos correctivos de la prerrogativa de la Administración: que actúe pero que obedezca la ley, y que actúe pero que pague el perjuicio. El **principio de legalidad** y el de **responsabilidad patrimonial de los entes públicos** constituyen los dos grandes soportes estructurales del derecho administrativo. La actividad de la Administración, que en nuestros días está presente en todas y cada una de las manifestaciones de la vida colectiva, lleva consigo una inevitable secuela incidental de daños residuales y una constante creación de riesgos que es preciso evitar que reviertan al azar sobre un patrimonio particular en verdaderas injusticias, amparadas por un injustificado privilegio de exoneración.

Al cubrir esos daños residuales de la acción de la Administración, se afirma un principio general de **responsabilidad patrimonial de la Administración**.

Un principio tan obvio que impone la formulación de un principio de resarcimiento de todos los daños causados por el funcionamiento de la Administración. La afirmación de un principio general de responsabilidad del Estado y de las Administraciones Públicas ha exigido recorrer un largo camino.

2. La Responsabilidad Patrimonial de la Administración en Nuestro Derecho: Orígenes y Evolución

• La situación anterior a la LEF

  La afirmación de un principio general de responsabilidad patrimonial del Estado en el derecho español se ha producido con particular retraso. Ciertamente, existen a lo largo del siglo XIX textos concretos que reconocen la responsabilidad del Estado por los daños producidos a los ciudadanos. La ley de 9 de abril de 1942 declara la obligación de la nación de indemnizar los daños materiales causados tanto en el ataque como en la defensa de plazas, pueblos, edificios, etc. En este clima de irresponsabilidad patrimonial no puede extrañar que quedasen prácticamente inéditas las posibilidades que encerraba el Código Civil de 1889, cuyo art. 1902 consagró el principio general de que toda persona responde de los daños que por acción u omisión cause a otro, interviniendo culpa o negligencia, responsabilidad que (art. 1903) es exigible no solo por actos u omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quienes se debe responder. El juego combinado de estos dos preceptos permitía, en efecto, declarar la responsabilidad del Estado por actos propios.

• Situación actual

  El legislador de 16 de diciembre de 1954 consagró en los términos más amplios la **responsabilidad patrimonial de la Administración**, liquidando definitivamente una vieja y grave imperfección de nuestro ordenamiento. El art. 121 LEF formuló con carácter general la siguiente cláusula, cuyo efectivo alcance se extiende a todas las esferas administrativas: dará lugar a la indemnización toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta ley se refiere, siempre que aquella sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de las medidas de carácter discrecional no fiscalizables en vía contenciosa, sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo.

La Responsabilidad Patrimonial de la Administración (II)

1. Los Principios Básicos del Sistema: La Cláusula General de la Responsabilidad Patrimonial

La Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.

Quedaba la responsabilidad nacida de la actividad que los entes públicos pudieran realizar en régimen de derecho privado, que se remitía al Código Civil. La LPC ha acabado con la dualidad de sistemas de responsabilidad, público y privado, afirmando que la responsabilidad puede incurrir en las Administraciones Públicas cuando actúen en relaciones de derecho privado.

El principio al que ha de estarse en todo caso es el de asegurar la **total indemnidad de la víctima**, que tampoco puede pretender que la concurrencia de distintos regímenes de cobertura pueda resultar finalmente un negocio para ella.

2. Su Configuración Directa y Objetiva

Pueden coincidir perfectamente en una actuación lícita de la Administración, a la que, sin embargo, no se corresponda un deber de soportar el perjuicio resultante de dicha actuación por parte del particular. Ejemplo: la Administración actúa lícitamente cuando reprime una perturbación del orden público, pero quien resulte perjudicado por la misma no tiene el deber jurídico específico de soportar ese perjuicio; el derecho a la integridad del patrimonio del dañado es lo que justifica que sea indemnizado.

El fundamento del sistema es la protección y garantía del patrimonio de la víctima, que resulte de la acción administrativa. De este modo, no solo quedan incluidos los daños ilegítimos que son consecuencia de una actividad culpable de la Administración, sino también los daños referidos a una actividad lícita, siempre que exista un nexo de causalidad que permita su imputación a la Administración.

Solo se excluyen los casos de **fuerza mayor**.

En nuestro sistema, la expropiación se configura como una actuación formal, requisito esencial de previo pago, mientras que la responsabilidad descansa sobre un hecho jurídico que ocasiona incidentalmente un daño a un patrimonio privado, que este no tiene el deber jurídico de soportar, daño que es preciso reparar, en la misma medida, tanto si se debe a una actuación lícita como ilícita de la Administración.

3. La Lesión Resarcible como Centro de Gravedad del Sistema

La responsabilidad pasa así a convertirse en un mecanismo que se pone en funcionamiento solo si, y en la medida en que se haya producido una **lesión patrimonial** en sentido propio a resultas de la acción u omisión de la Administración.

El concepto de **lesión** se convierte de este modo en el centro de gravedad del sistema.

Para que exista lesión, no basta que exista perjuicio material, una pérdida patrimonial; es necesario que ese perjuicio patrimonial sea **antijurídico**. Un perjuicio es antijurídico y se convierte en lesión resarcible siempre que la persona lo sufre y no tiene el deber de soportarlo.

En resumen: la **lesión a efectos resarcibles** requiere un perjuicio patrimonial evaluable, ausencia de causas de justificación y la posibilidad de imputación del mismo a tercera persona, puesto que si el perjuicio se imputase al mismo titular no habría antijuridicidad.

El art. 139 LPC posibilita el **resarcimiento de todo tipo de daños**, tanto materiales como personales, e incluso los propios daños morales.

Solo se excluyen, por falta de efectividad, los llamados **daños eventuales**, pero no actuales ni seguros en cuanto a su producción.

El art. 142.2 LPC ha liquidado definitivamente el equívoco al afirmar que, si bien la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos y disposiciones administrativas presupone derecho a la indemnización, esta podrá reclamarse, si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, en el plazo de un año a partir de su notificación o de la sentencia, cuando tal resolución o disposición hayan producido al recurrente un daño efectivo, evaluable y que no tenga deber de soportar.

4. La Imputación del Daño a la Administración

La dualidad de regímenes de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, uno de derecho administrativo y otro basado en el derecho civil, obligaba a discernir con carácter previo si los sujetos administrativos concernidos por la producción de un daño se encontraban en relación a este en una situación iusadministrativa, es decir, si estaban actuando como tales Administraciones Públicas en el ejercicio de las competencias propias de su giro o tráfico específico o si, por el contrario, su actividad era el resultado del puro despliegue de su capacidad de derecho privado.

El art. 144 LPC ha simplificado el problema, cuyo núcleo esencial se reduce a determinar en base a qué títulos puede atribuirse a la Administración el deber de reparación en que la **responsabilidad patrimonial** se concreta.

• La organización administrativa como base esencial de la imputación

  La **titularidad administrativa** de la actividad o servicio en cuyo marco se ha producido el daño es, pues, suficiente para justificar la imputación del mismo a la Administración, sin mayores dificultades, y ello tanto cuando el perjuicio tiene su origen en la actuación, legítima o ilegítima, de una persona física que obra por cuenta de aquella.

  Si el daño que se intenta reparar surge de la conducta de una persona física, hace innecesaria cualquier otra indagación, permitiendo incluir con la mayor naturalidad bajo el ámbito de cobertura todos los supuestos de daños originados en el curso de la actividad administrativa.

  El dato de **integración en la organización administrativa** es tanto positivo como negativo. Por no estar integrados en la organización, no imputan su actividad dañosa a la Administración los concesionarios, los contratistas administrativos y, en general, los profesionales libres que ejercitan sus funciones públicas.

  En lo que a los concesionarios se refiere, la responsabilidad se califica en estos casos como administrativa. Los daños producidos a terceros en el ámbito del servicio concedido no se imputan a la Administración concedente, sino a ellos mismos, salvo en el caso en que el daño tenga su origen en alguna cláusula impuesta por la Administración.

  
  

  El fenómeno de **imputación a la Administración** se extiende a los daños causados a terceros por personas que, aun sin ser funcionarios o agentes de la misma, se encuentran situados bajo su autoridad o custodia, en el seno, pues, de la organización en que el servicio se presta.

• Imputación por funcionamiento anormal del servicio: Estándares de rendimiento y control

  Al imputar las consecuencias lesivas a la misma Administración, esta responde por el **funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos**.

  La cobertura de la Administración no puede ser indefinida en estos casos, de forma que alcance a los daños derivados de actos puramente personales del agente. Si la conducta del agente se manifiesta en el desempeño o ejercicio del cargo que este ostenta en la organización administrativa, de forma que el daño resultante se presenta externamente como expresión del funcionamiento del servicio, la imputación del mismo recae en la Administración.

  Para que el daño se impute a la Administración, no es necesario localizar el agente concreto que lo haya causado. Puede tratarse de **daños anónimos e impersonales**; la imputación de los mismos a la Administración se produce tanto si ese servicio ha funcionado mal como si no ha funcionado, o si lo ha hecho de forma defectuosa.

• Imputación por riesgo creado por la Administración: Caso fortuito y fuerza mayor

  Se limita a excluir los casos de **fuerza mayor**, precisión esta que indica claramente que los **daños fortuitos** quedan a cargo de la Administración titular del servicio o actividad en cuyo marco se producen. Este supuesto de daño producido por la actualización de un riesgo creado por la Administración en su propio interés es el único caso de responsabilidad patrimonial.

  A los efectos de la **doctrina del riesgo**, el **caso fortuito** se define por la contraposición a la *vis maior* y se caracteriza por dos notas esenciales: la indeterminación y la interioridad, cuyos contrarios, la determinación irresistible y la exterioridad, singularizan a aquella. El elemento esencial y el que da razón es el de interioridad del evento por relación a la empresa o actividad en cuyo seno se presenta el daño; se trata de un evento directamente conectado al objeto dañoso, a su constitución, a su naturaleza íntima. Estos dos elementos faltan, por el contrario, en la fuerza mayor, que se caracteriza por sus contrarios, identificándose con una causa extraña, exterior por relación al objeto dañoso y a sus riesgos propios.

  La idea de **riesgo** justifica también la imputación a la Administración de los daños producidos por una actuación personal de sus agentes, realizada al margen del servicio, cuando la propia organización dada a este por la Administración, por considerarla la más acorde con los intereses públicos, incorpora de suyo aquella idea.

• Imputación por enriquecimiento

  El **enriquecimiento sin causa** a favor de la Administración. Su justificación radica en la localización de un beneficio en el patrimonio del sujeto imputado, incluso la forma negativa de la eliminación de un perjuicio, a consecuencia del hecho mismo del daño acaecido a la víctima. Algunos de sus supuestos más notorios cuentan con una regulación específica en nuestro ordenamiento. Hauriou incluía bajo esta rúbrica, por ejemplo, la devolución de ingresos indebidos o el ejercicio por un vecino de acciones judiciales en interés del municipio.

5. Relación de Causalidad

• El problema de causalidad en la producción del daño: Equivalencia de condiciones y causalidad adecuada

  La existencia de una **relación de causa a efecto** entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido es una condición indispensable para que pueda atribuirse a aquella el deber de resarcir dicho daño.

  Una consideración abstracta del problema así planteado podría llevar a responder que cualquiera de estos hechos o condiciones, en la medida en que todos ellos contribuyen a producir el resultado final, deben ser calificados como causas. Así lo entiende la **teoría de la equivalencia de condiciones**.

  Por ello, se suele afirmar que para que un hecho merezca ser considerado como causa del daño es preciso que sea en sí mismo idóneo para producirlo según la experiencia común, es decir, que tenga una especial aptitud para producir el efecto lesivo. Solo en estos casos puede decirse que la actividad tomada en consideración constituye una **causa eficiente**, la causa verdadera del daño.

  No es posible olvidar que a la producción de un resultado lesivo determinado pueden contribuir varias causas. Al juez se le plantea un problema difícil de resolver, puesto que deslindar el poder causal de cada hecho y asignar a cada causa una parte del daño y a cada agente una parte de la indemnización, en ocasiones, resulta incluso imposible. El juez requerido para decidir tiene ante sí un demandante que, en cuanto víctima del daño causado, tiene derecho a una completa reparación.

  El **principio de garantía de la víctima**, en función del cual se orienta toda la institución de la responsabilidad patrimonial.

  La relación entre el hecho y el daño debe ser siempre **directa** para que pueda surgir el deber de resarcimiento; a la hora de interpretar esta exigencia, su flexibilidad es notable.

  La jurisprudencia ha optado en la imputación a la Administración por el criterio de la **causalidad adecuada**, precisando que es necesario, además de que resulte normalmente idónea, teniendo en consideración todas las circunstancias del caso, quedando excluidos tanto los indiferentes como los inadecuados y los absolutamente determinantes de fuerza mayor.

• La incidencia de causa extraña, culpa de la víctima y hecho de un tercero

  Se apunta el **principio de garantía de la víctima** como solución al problema de causalidad: exclusión de aquellos hechos que, con toda evidencia, no hayan tenido ningún poder determinante en la producción del daño final, planteamiento que remite al análisis del problema de la **causa extraña**, es decir, al de aquellos supuestos en que el nexo de causalidad queda roto al interferirse una situación de fuerza mayor, el hecho de un tercero o incluso la propia conducta de la víctima.

  La **fuerza mayor**, si el daño resulta de un acontecimiento, excluye *a radice*, una vez probada su existencia por aquel, el deber de reparar dicho daño.

  
  

  En los dos supuestos restantes, la **culpa de la víctima** y el **hecho de un tercero**, nuestra jurisprudencia se resistió inicialmente durante años, utilizando los medios más diversos, a aceptar todas las consecuencias que se desprenden de la amplitud de la cláusula general de la responsabilidad que introdujo nuestro ordenamiento jurídico el art. 121 LEF. Comenzó afirmando con carácter general que para que la Administración pueda ser declarada responsable es preciso que entre el funcionamiento del servicio público y el daño producido exista y se pruebe por el reclamante.

  Así, la afirmación progresiva de una postura más abierta al respecto: la responsabilidad solo puede nacer cuando el daño alegado y probado por el interesado resulte directamente de la actividad de la Administración, sin que la conexión entre esta y su resultado sea interrumpida por elementos ajenos al comportamiento administrativo.

  Al atribuir a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive, se añade que si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional.

  La concurrencia del **hecho de un tercero** en el proceso de causación del resultado lesivo plantea también un segundo problema que excede igualmente el ámbito propio de la relación de causalidad y cuya solución debe encontrarse por otros caminos. De lo que se trata en tales casos es de decidir, supuesta la existencia de varios sujetos parcialmente responsables y la dificultad o imposibilidad de repartir entre ellos la indemnización que es preciso otorgar a la víctima para reparar en su integridad el daño por ella sufrido, si cada uno de los sujetos ha de responder solamente por la parte del daño por ella sufrido, o si, por el contrario, es posible exigir de cualquiera de ellos la totalidad de la indemnización, sin perjuicio de reconocer el derecho del sujeto condenado a repetir contra los demás coautores.

  Esta misma solución se impone en los supuestos en que el acto administrativo del que resulta el daño es el fruto de un procedimiento complejo en el que intervienen Administraciones Públicas de diferente orden. Se prevé la posibilidad de que el instrumento regulador de esa actuación conjunta determine de antemano la distribución de las responsabilidades de las distintas Administraciones intervinientes. La responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención.

6. Efectividad de la Reparación

• Reparación in natura e indemnización suplementaria

  El art. 141.1 LPC establece que la **indemnización** procedente podrá sustituirse por una **compensación en especie** o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado. La regla general es la **reparación en metálico** y a tanto alzado. Ahora se permiten expresamente otras alternativas: pagos periódicos, compensación en especie, antes no previstas. La opción por una u otra forma de reparación no es, sin embargo, enteramente libre para la Administración responsable, ya que estas nuevas formas alternativas a las que la ley da entrada solo pueden ser legítimamente elegidas cuando resulten más adecuadas y convengan al interés público. Es un avance con respecto a la normativa precedente en la medida en que facilita el hallazgo de vías de compensación del daño más capaces de asegurar la indemnidad de la víctima, que es la razón de ser de la cláusula constitucional de responsabilidad. No tendrá pleno restablecimiento la situación jurídica individualizada desconocida por el acto recurrido. Ante un acto o disposición cualquiera que el afectado por ellos considere contrario al derecho y generador de un perjuicio, puede aquel no solo solicitar y, en su caso, obtener de los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa su anulación, sino también —ya que de otro modo la tutela judicial instada no sería efectiva, como el art. 24 de la Constitución exige— la adopción de cuantas medidas sean necesarias para restablecer su *statu quo ante*.

• La extensión de la reparación

  El principio general: la **indemnización debe dejar indemne a la víctima** del daño injusto, debe procurar una **reparación integral** del detrimento que dicho daño ha supuesto para su patrimonio, debe restituir este en su pleno valor anterior al suceso dañoso, debe cubrir, por tanto, todos los daños y perjuicios sufridos en cualquiera de sus bienes y derechos.

  El **principio de indemnidad** no hace incompatible la indemnización por responsabilidad y la percepción por la víctima de las cantidades a que tenga derecho en virtud de un contrato de seguro en el caso de que los daños materiales producidos excedan del valor asegurado. El hecho de que la propia Administración tenga un seguro no cierra tampoco a la víctima la vía para ejercitar la acción de responsabilidad, aunque, como es lógico, en tal caso, en el momento de abonar la indemnización, habrá de deducirse la cantidad ya pagada por la compañía aseguradora.

  Finalmente, es importante notar la diferencia que puede establecerse a efectos de extensión de la indemnización entre aquellos supuestos de daños causados por **culpa grave o dolo**, y los causados por **culpa leve o sin culpa**. Este último dispone que el causante por dolo o culpa grave de daños a terceros está obligado a reparar todos los perjuicios que conocidamente se deriven del hecho lesivo, incluyendo el **daño emergente** y el **lucro cesante**.

• Momento de valoración del perjuicio

  Teniendo en cuenta que el inevitable desfase temporal entre el momento en que el daño se produce y la fecha en que el proceso de responsabilidad se decide puede reducir la reparación que eventualmente se conceda, en muchos casos se ha aceptado que esa reparación se calcule tomando como fecha de referencia la de la decisión del litigio.

• El problema de los intereses de demora por deudas

  Se tasa esa indemnización en el importe del **interés legal**, que ya está conectado con el mercado. La razón de esta tasa es excusar la estimación y la prueba del importe real de los perjuicios causados por la demora. No obstante, en los casos de dolo, el principio de **resarcimiento integral de perjuicios**, incluso indirectos, prevalece sobre esa limitación indemnizatoria, permitiendo la invocación y, por tanto, el resarcimiento correspondiente.

  En el caso de la Administración deudora, si pueden probarse esos perjuicios superiores al interés legal propio de las deudas administrativas, la indemnización deberá cubrir esos perjuicios reales en su totalidad. Si no hay prueba de perjuicios concretos, suple la tasa del interés legal propio de las deudas administrativas. En caso de dolo, es obligado buscar una indemnización completa de perjuicios tanto directos como indirectos.

• Regímenes especiales

  El **servicio público de correos** ha contado tradicionalmente con un régimen especial, pero la privatización de la actividad llevada a cabo por la Ley del Servicio Postal Universal ha transformado el correo, que ya no es un servicio público ni se presta en régimen de monopolio por la Administración. Es una actividad privada de interés general en la que concurren múltiples operadores, todos ellos sometidos al régimen de responsabilidad. La compensación de los daños sobrevenidos a los propios funcionarios en el cumplimiento del servicio se canaliza en el sistema de Seguridad Social, configurada como un régimen especial de esta.

  Especial mención merece aquí el **sistema de ayudas y resarcimiento de las víctimas de los delitos del terrorismo**, con arreglo a lo cual son resarcibles por el Estado los daños corporales y materiales que se causen como consecuencia o con ocasión. Conviene advertir que este no es un sistema de responsabilidad del Estado en sentido propio, sino solo para paliar las consecuencias dañosas que muchas veces resultan para personas inocentes de las actividades terroristas y del crimen organizado.

7. La Acción de Responsabilidad

Para asegurar la efectividad de la garantía, la ley configura una **acción de responsabilidad** cuyas características hemos de precisar.

El plazo para ejercitar la acción y dirigir a la Administración la reclamación correspondiente es de **un año**. El precepto advierte algunas precisiones: establece que el *dies a quo* del cómputo del plazo de prescripción es el de la fecha en que se produjo el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. A esta regla general añade que, en casos de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

Del régimen común expuesto se excluye el caso de las indemnizaciones reclamadas paralelamente a la petición de anulación de un acto administrativo. Ya sabemos que la mera anulación de un acto no da derecho a pedir la indemnización de daños y perjuicios; hace falta, además, que de dicho acto se haya derivado una lesión económica de las que dan derecho a reparación y que la efectividad de tal lesión sea probada. Supuesto que así ocurra, hay dos posibilidades para reclamar el resarcimiento: o bien se acumula la pretensión indemnizatoria o la de anulación del acto.

Los Actos Administrativos: Concepto, Elementos, Clases y Eficacia. El Silencio Administrativo

1. El Concepto de Acto Administrativo

• Significación general y alcance de la teoría de los actos administrativos: Delimitación del concepto

  El **acto administrativo** sería el acto jurídico unilateral de la Administración, distinto del reglamento y consistente en una declaración. Este concepto se deriva de la regulación general en los capítulos II, III y IV del Título V de la LPC. Por una parte, se excluyen los Reglamentos; en segundo término, se excluyen los actos contractuales para elaborar con ellos una teoría propia de los contratos de la Administración, reduciendo la teoría de los actos administrativos a los unilaterales. También se independiza el uso de la coacción administrativa para hacer de la misma una teoría singular, de modo que el acto administrativo se concreta en lo que son declaraciones y no ejecuciones.

• La definición del acto administrativo

  Sería la **declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo** realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. De esta definición se deriva:

  • Se trata de una **declaración intelectual**, lo que excluye las actividades puramente materiales (ejecuciones coactivas, actividad técnica de la Administración).
  • La declaración puede ser de voluntad, que será lo normal en las decisiones finales de los procedimientos, pero también de otros estados intelectuales: de juicio, de deseo, de conocimiento.
  • La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de una Administración, precisamente, lo que excluye los actos jurídicos del administrado, los supuestos actos materialmente administrativos citados por órganos públicos no encuadrados en la Administración, así como los contratos o convenios en cuanto que son fruto de varias voluntades. El acto administrativo es un **acto unilateral**, lo cual no excluye que la voluntad del administrado pueda jugar como presupuesto de existencia o bien de eficacia.
  • La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el ejercicio de una potestad administrativa.

2. Los Elementos de los Actos Administrativos

• **Subjetivos**: Administración, órganos, competencia, investidura legítima del titular del órgano.
• **Objetivos**: Presupuesto de hecho, objeto, causa y fin.
• **Formales**: Procedimiento, forma de declaración.

• Elementos subjetivos: Órganos, competencia e investidura legítima del titular

  El acto administrativo solo puede producirse por una **Administración Pública** en sentido formal y no por ningún órgano público. La Administración, como persona jurídica, se compone de órganos, a través de los cuales se manifiesta y obra. Una concreción ulterior ha de precisar que solo podrá dictar el acto considerado aquel órgano de la Administración que tenga atribuida la **competencia** para ello, así lo precisa el art. 53.1 de la LPC: la competencia es “la medida de la potestad que corresponde a cada órgano”, siendo siempre una determinada normativa.

  
  
  

  La competencia se determina por las normas, siendo **irrenunciable** su ejercicio por el órgano que la tenga atribuida como propia, aunque la misma norma puede prever supuestos de dislocación competencial.

• Elementos objetivos: Presupuesto de hecho, fin, causa y motivo

  • El acto administrativo no es más que el ejercicio de una potestad; resulta que el mismo solo puede dictarse en función del **presupuesto de hecho** tipificado por la norma de cuya aplicación se trata. Ese presupuesto puede ser una situación material objetivable, pero puede ser también una situación más compleja o más ambigua, cuya apreciación exija utilizar conceptos de valor o de experiencia.
  • El **fin** que la norma creadora de la potestad asigna a esta como objetivo a perseguir. Al configurar la potestad, la norma, de manera explícita o implícita, le asigna un fin específico, que por de pronto es un fin público. Así, el acto administrativo, en cuanto es ejercicio de una potestad, debe servir necesariamente a ese fin típico e incurrirá en vicio legal si se aparta de él.
  • La **causa** es la función objetiva económico-social que el acto cumple y a cuyo cumplimiento efectivo el ordenamiento condiciona la validez del acto. Lo único singular es que esa función económico-social ya está considerada por el tipo legal a que el acto administrativo tiene que ajustarse y, por ello, en su temática lo único que debe inquirirse es si esa función resulta cumplida por el acto concreto.
  • Los **motivos**: la obligación de motivar sus actos, de justificarlos, de hacer públicos mediante una declaración formal los motivos de hecho y de derecho en función de los cuales ha determinado sus actos. En el acto administrativo, los motivos están siempre y necesariamente incorporados en la causa.

• Elementos objetivos: La declaración, su contenido y objeto

  • El acto administrativo consiste en una **declaración** y que puede ser tanto una voluntad (decisión) como otros estados psicológicos (juicio, conocimiento y deseo). Los **vicios de la voluntad**, expresados en la declaración, son: situación de capacidad personal del agente, error, violencia, intimidación o dolo. Ha de tenerse en cuenta que la Administración, como persona jurídica, actúa a través de personas físicas, las personas titulares que efectúan la declaración; los vicios de la voluntad habrán de referirse a la situación personal de dichos individuos. Las personas que hayan determinado o inducido al error, la violencia, intimidación o dolo no podrán ni invocar el vicio por ellas causado o al que ellas han contribuido, ni tampoco beneficiarse del acto producido. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.
  • El **contenido** de la declaración debe acomodarse a lo dispuesto por el ordenamiento. En relación con este tema se plantea la cuestión de las **determinaciones accesorias de la voluntad**: condición, plazo, modo, reservas. En general, se admiten las cláusulas particulares solo dentro de los márgenes permitidos por la tipicidad del acto.
  • El **objeto** de la declaración puede ser un comportamiento del administrado, de otra Administración, de otro órgano, del titular del órgano, un hecho, un bien, una situación jurídica. Ha de ser **lícito, determinado y posible**. La licitud excluye no solo lo no autorizado por la ley, sino también la materia, especialmente protegida, de los derechos reconocidos en la Constitución y de la dignidad de la persona.
  
  

• Elementos formales: El procedimiento y la forma de manifestación. La participación

  • El **procedimiento administrativo**. El acto administrativo no puede ser producido de cualquier manera, sino que ha de seguir un procedimiento, el cual regula:
    • Primero, una actividad administrativa determinada para llegar a la fijación del supuesto de hecho del que hay que partir.
    • En segundo término, la participación de una pluralidad de sujetos o de órganos.
    • Tercero, la necesidad de adoptar unas ciertas formas de actuación.
    • Cuarto, y con relevancia jurídica especial, la participación de las personas que tienen la condición formal de partes en el procedimiento distintas de la Administración actuante.

    El procedimiento administrativo aparece como una **ordenación unitaria** de una pluralidad de operaciones expresadas en actos diversos realizados heterogéneamente por varios sujetos u órganos. No obstante su relativa autonomía, se articulan en orden a la producción de un acto decisorio final. Así, el procedimiento es un **cauce necesario** para la producción de actos administrativos.

  • El acto administrativo necesita una **forma externa de manifestación** para acceder al mundo del derecho. La forma normalmente es la escrita. Hay algunas salvedades; no hay que confundir la forma escrita de producción con la forma escrita de constancia. Así, por ejemplo, todos los órganos colegiados producen sus acuerdos en forma verbal, solo que tales acuerdos han de hacerse constar con un acta levantada por el secretario y aprobada por el colegio. En el orden de las relaciones de supremacía especial, la orden verbal es normalmente admitida y permite ser acreditada por cualquier medio de prueba. En el orden de las relaciones de policía, las órdenes verbales, incluso mediante signos acústicos o visuales, admiten una aplicación ordinaria.
  • El **contenido**, aunque no consiste propiamente en un verdadero requisito de validez. Con indicación de la autoridad que emite el acto, y las normas legales de competencia y, en su caso, de fondo, la ley hace obligatorio indicar si se ha consultado al Consejo de Estado y si la resolución sigue o no su dictamen. La **motivación**: la ley obliga a la Administración a motivar la mayoría de sus decisiones, lo que quiere decir a hacer públicas las razones de hecho y de derecho en las cuales las mismas se apoyan. La motivación es un requisito típico no de todos los actos administrativos, pero sí de la mayoría. La motivación ha de ser **suficiente**, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión. Ejemplo: no bastaría jubilar a un funcionario por razón de incapacidad física; habrá que concretar qué incapacidad física en particular y cómo se ha valorado.

3. Las Clases de Actos Administrativos

Es posible fijar unos cuantos tipos, bien porque la propia legislación los configure como tales, bien porque resultan identificables a través de comportamientos homogéneos.

• Actos decisorios externos y actos no decisorios

  • Por ser una **declaración administrativa de voluntad**,
  • Dirigida a un sujeto,
  • Por la cual se define ejecutoriamente una **situación jurídica individualizada** de dichos sujetos de la Administración respecto de ellos.

  Normalmente son este tipo de decisiones las que son objeto de los recursos administrativos y jurisdiccionales. Parece aceptarse una división entre **actos decisorios** (declaraciones de voluntad) y **no decisorios** (declaraciones de otros estados psicológicos).

• Actos resolutorios y de trámite

  La distinción aparece en los arts. 107 LPC y 25.1 LJ. En el primero se declara que pueden ser objeto de recursos en la vía administrativa las **resoluciones** y los **actos de trámite**, si estos últimos determinan la imposibilidad de continuar con el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. En el segundo, con referencia ya al recurso contencioso-administrativo, se declaran actos impugnables los actos de la Administración. Solo son recurribles las resoluciones, no los actos de trámite. Por excepción, estos últimos resultan recurribles cuando, aun bajo la apariencia de actos procedimentales no resolutorios del fondo del asunto, de hecho vienen a decidirlo, por poner término al procedimiento o suspender o hacer imposible su continuación.

  La distinción toma su base en la circunstancia de que los actos se dictan en el seno de un procedimiento administrativo. Estos actos previos a la resolución son los que la ley llama **actos de trámite**. En el seno de un procedimiento administrativo, los actos de trámite son actos instrumentales de las resoluciones, las preparan, las hacen posibles. La regla de **irrecurribilidad de los actos de trámite** no es absoluta. Habrá que esperar a que se produzca la resolución final para, a través de la impugnación de la misma, poder plantear todas las eventuales discrepancias que el recurrente pueda tener sobre el modo en que el procedimiento se ha tramitado.

• Actos favorables y actos de gravamen

  Aquellos actos administrativos que tienen un destinatario externo pueden afectar a este de dos maneras diferentes: favoreciéndole, con la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole un derecho, una facultad; o bien, restringiendo su patrimonio jurídico anterior, imponiéndole una obligación o una nueva carga. Los **actos de gravamen** deben ser motivados de manera expresa por la Administración para facilitar la defensa del afectado y, a su vez, suelen requerir la petición del interesado. Los **actos favorables** amplían el patrimonio jurídico.

1. Otras distinciones funcionales

   • **Actos constitutivos** (crean, modifican, extinguen relaciones o situaciones jurídicas subjetivas en otros sujetos, los destinatarios o la propia Administración), y **declarativos** (acreditan un hecho o una situación jurídica, sin incidir sobre su contenido).
   • **Actos singulares o generales**, según que el círculo de destinatarios sea concreto (si son una pluralidad determinada se hablará de **acto plúrimo**). Ejemplo: una relación de funcionarios.
   • **Actos de administración activa, consultiva y de control**: expresión de las funciones respectivas de ese carácter.
   • **Actos colegiales o monocráticos**; según el carácter de los órganos de quienes procedan.
   • **Actos de tracto instantáneo o sucesivo**.
   • **Actos positivos o de otorgamiento o denegaciones**, en relación con la suerte que dispensan a las pretensiones ejercitadas ante la Administración.
   • **Actos personales o reales**; según su ámbito objetivo de eficacia.
   • **Actos independientes o dependientes de otros**. Por ejemplo, todos los actos procedimentales son dependientes de la resolución, aunque no necesariamente de su contenido; prórrogas, revocaciones o resoluciones.
   • **Actos que causan estado en la vía administrativa** y **actos que no agotan dicha vía**, distinción capital a los efectos de abrir el acceso a la vía jurisdiccional, solo disponible con respecto a aquellos actos que constituyen la última palabra de la Administración, por proceder de órganos o autoridades a cuyas decisiones reconoce la ley esa trascendencia.
   • **Actos originarios o confirmatorios**; distinción básica a los efectos de la disponibilidad de los medios impugnatorios.

5. La Eficacia de los Actos Administrativos

• En general: Presunción de validez y obligación de cumplimiento inmediato

  Las decisiones de la Administración son inmediatamente eficaces, creando en el destinatario de las mismas una **obligación de cumplimiento inmediato** que tiene, incluso, un respaldo penal. Según el art. 57.1 LPC, “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al derecho administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”. El acto administrativo se presume legítimo en la medida en que emana de una autoridad que lo es igualmente. Por tanto, cuando el propio aspecto externo del acto desmienta su procedencia de una autoridad legítima, desaparece el soporte mismo de la presunción.

  Este planteamiento ha sido ratificado por la vigente LPC. El art. 111 autoriza a suspender los **actos nulos de pleno derecho**, excepcionando de ese modo la regla general de la eficacia inmediata. La **presunción de validez** solo opera a partir de unas condiciones externas mínimas que no reúnen los actos nulos de pleno derecho, a los que no se puede reconocer eficacia jurídica. Salvo en los supuestos de actos inexistentes, todos los demás actos administrativos, aun los afectados de un vicio de nulidad de pleno derecho, pueden ser materialmente eficaces, y esta eficacia solo podrá ser destruida por el particular que la soporta utilizando las vías de recurso procedentes.

• Condiciones de eficacia: La eficacia demorada. Notificación y publicación

  La regla general de **eficacia inmediata** de los actos administrativos admite excepciones, según la ley. El propio acto puede aplazar el comienzo de sus efectos, sometiéndose a un plazo, o bien condicionar la producción de los mismos a un evento futuro. El comienzo de la eficacia está sometido en ocasiones al cumplimiento de ciertos requisitos.

  La **notificación**: el art. 58.1 LPC dispone con carácter general que se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses. La **obligación de notificar** es una obligación formal, de modo que solo se entenderá producida en el supuesto de que se realice a través de alguna de las formas habilitantes tipificadas por la ley. La notificación debe contener el texto íntegro del acto, incluida la motivación en su caso. Además, debe contener la indicación expresa de si el acto es o no definitivo en la vía administrativa. También debe indicar los recursos que contra el mismo procedan, con expresión correcta del órgano ante el que hubieran de interponerse. La notificación se practicará por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción del interesado o su representante, así como de la fecha, identidad y el contenido del acto notificado.

  En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que este haya señalado a tal efecto en su solicitud. Una notificación que no haya sido hecha en debida forma no produce efectos, de lo cual se sigue que la propia resolución notificada tampoco producirá efectos en contra del interesado, ya que la notificación demora el comienzo de la eficacia del acto. Entendemos, pues, que ante una **notificación defectuosa** el interesado puede optar entre darse por notificado interponiendo el recurso procedente o pedir a la Administración que se le practique nuevamente la notificación con arreglo a la ley.

  
  

• La retroactividad de los actos administrativos

  La ley admite la posibilidad de que en ciertos casos los actos administrativos puedan **retrotraer sus efectos** a un momento anterior al de la fecha en que se dicten. Dicha posibilidad aparece en unos límites muy concretos. Los actos nulos de pleno derecho son como si no hubiesen existido nunca. La Administración tarda en reaccionar ante los acontecimientos y no es justo que los particulares tengan que soportar las consecuencias de este retraso; la previsión del legislador responde a la necesidad de evitar este riesgo, autorizando a la Administración a retrotraer los efectos de su respuesta a la realidad del momento en que esta ha surgido, si esto es favorable para el interesado.

  Si el acto administrativo lleva la retroactividad más lejos de los concretos límites que la ley autoriza, será nulo en cuanto al exceso, nulidad que tendrá que hacerse valer por vía de recurso.

• Cesación de la eficacia: La suspensión y sus clases

  La eficacia del acto puede ser temporal o definitiva. Esta puede tener lugar por varias razones: en unos casos el acto se extinguirá por su total cumplimiento; en otros, por desaparecer los presupuestos fácticos que le servían de soporte; por vencimiento del plazo; o por cumplirse la condición resolutoria si estaba sujeto a ella; también cuando se produce la anulación o revocación del acto. Puede cesar por carácter temporal; en estos casos se habla de **suspensión del acto**.

  • En principio, la **suspensión** es una medida de carácter provisional, llamada a asegurar la integridad del objeto o a garantizar la imposición del criterio del ente u órgano superior que ostenta la tutela o control sobre el autor del acto, en tanto se produce una decisión definitiva sobre la validez del mismo. Cuando esta decisión se produce, la situación de provisionalidad creada por el acuerdo de suspensión cesa.
  • Los recursos administrativos y contencioso-administrativos no suspenden de suyo la ejecución de los actos impugnados. Se trata de evitar con ello que la actividad de la Administración, orientada a la satisfacción del interés general, pueda resultar paralizada en perjuicio de este interés público por la oposición del particular. Para conseguir un equilibrio entre los dos principios encontrados (garantía del interés público y el derecho a una defensa del particular), la ley estableció una excepción, facultando a la Administración y a los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, según los casos, para suspender la ejecución de los actos recurridos, en caso de que dicha ejecución pudiera causar **perjuicios de difícil reparación**. Otra causa de suspensión, según el art. 111 LPC, es cuando la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el art. 62.1. El art. 111 también prevé que si transcurren treinta días desde la solicitud de suspensión sin que el órgano competente dicte resolución al respecto, el acto impugnado se entenderá suspendido sin más requisitos.
  • El art. 115 LPC prevé que la suspensión de un acto que afecte a una pluralidad indeterminada de personas habrá de ser publicada en el mismo periódico oficial en que dicho acto fue objeto de publicación en su día.
  • La posibilidad de suspender los actos administrativos objeto de un recurso, los actos sometidos a un procedimiento de **revisión de oficio** en tanto no recaiga una decisión definitiva sobre la procedencia de esa revocación.

1. La Teoría de las Nulidades en el Derecho Administrativo

• La invalidez de los actos jurídicos en general: Inexistencia, nulidad y anulabilidad

  Se dice que un acto o negocio es **nulo**, con **nulidad absoluta o de pleno derecho**, cuando su ineficacia es intrínseca y carece de efectos jurídicos sin necesidad de una previa impugnación. Este supuesto máximo de invalidez comporta una serie de consecuencias características: ineficacia inmediata del acto; por sí mismo, sin necesidad de la intervención de un juez; carácter general o *erga omnes* (es susceptible de oponerse o tenerse en cuenta en contra y a favor de cualquiera) de la nulidad e imposibilidad de sanarlo. También supone la nulidad absoluta, la nulidad de los actos posteriores que traigan causa del acto nulo, sin otra limitación que la relativa a terceros de buena fe que hayan podido confiar en la validez del acto.

  La **anulabilidad o nulidad relativa**; su régimen propio viene delimitado por dos coordenadas: el libre arbitrio del afectado y la seguridad jurídica. El o los afectados, solo ellos, pueden pedir la declaración de nulidad dentro de un plazo cierto, transcurrido el cual, si no se produce reacción, el acto sana.

  Otra tercera categoría es la **inexistencia del acto**: el acto al que faltan alguno de estos requisitos, por lo que no tiene apariencia de tal.

• Grados de invalidez de los actos administrativos

  Se agrupan en dos grandes categorías: **actos nulos de pleno derecho** y **actos anulables**.

  Los grados de invalidez de los actos administrativos, habrá que tener presente la siguiente escala:

  • Nulidad de pleno derecho.
  • Anulabilidad.
  • Irregularidades no invalidantes.

  Resulta del ordenamiento positivo que hay que añadir el concepto de **inexistencia**, aunque no sea propiamente un grado de invalidez.

2. La Nulidad Absoluta o de Pleno Derecho de los Actos Administrativos

• Características y efectos de la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos

  El art. 102.1 LPC establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado y previo dictamen favorable, si lo hubiere, declararán de oficio la **nulidad de los actos administrativos** que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo.

  La **nulidad de pleno derecho** resulta ser entonces de **orden público**, lo cual explica que pueda ser declarada de oficio por la propia Administración e incluso por los Tribunales, aun en el supuesto de que nadie haya solicitado esa declaración.

• Los supuestos legales de nulidad de pleno derecho

  • Los supuestos de **nulidad de pleno derecho** del art. 62 LPC:
  • Los que lesionan los **derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional**.
  • Los dictados por **órgano manifiestamente incompetente** por razón de la materia o del territorio. ‘Manifiestamente’ se identifica con lo notorio, claro, evidente. La Ley de Procedimiento Administrativo exige que la incompetencia sea manifiesta, es decir, que aparezca de manera clara.
  • Los que tengan un **contenido imposible**. La interpretación habitual del mismo da a la imposibilidad un contenido material o físico, no jurídico, ya que la imposibilidad jurídica equivale a la ilegalidad en general. La imposibilidad material o física tiene que ser además de carácter originario.
  • Los que sean **constitutivos de infracción penal** o se dicten como consecuencia de esta. La nulidad de pleno derecho se refiere ahora no ya al delito, sino a la infracción penal en general, lo que comprende también las faltas previstas por el Código Penal. El artículo aclara que entran en el tipo penal no solo los actos que en sí mismos constituyan infracción penal, sino también aquellos otros cuya producción haya sido posible como resultado de una infracción penal antecedente.
  • Los dictados **prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal establecido**. Aquellos cuya emisión haya tenido lugar con olvido total del procedimiento legal establecido. La expresión ‘legal’ hay que referirla, pues, a la omisión de los trámites esenciales integrantes de un procedimiento determinado, sin los cuales ese procedimiento es inidentificable. La sanción de nulidad de pleno derecho se aplica en los casos en que la Administración ha observado un procedimiento, pero no el concreto procedimiento previsto por la ley para el supuesto.
  • Los **actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico**.
  • Cualquier otro que se establezca expresamente en una **disposición de rango legal**.
  • Supuestos de **nulidad de pleno derecho tipificados por leyes especiales**. Así, por ejemplo, la Ley de Zonas Verdes sancionó con nulidad de pleno derecho los actos que comporten una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes previstos en los planes de ordenación urbana, así como las licencias y autorizaciones que puedan haberse otorgado previamente.

• Valoración crítica del sistema legal

  • El criterio delimitador de los dos tipos básicos de invalidez

    No se ha atendido al **criterio de la esencialidad**, ya que se ha incluido entre los tipos de nulidad uno, la omisión del procedimiento, que hace referencia a un elemento del acto que la doctrina que ha inspirado el precepto no considera esencial. Tampoco se ha pretendido acotar los vicios más graves que pueden darse en relación a todos y cada uno de los elementos de los actos. Ejemplo: se ha dejado de lado el elemento causa, cuyo vicio puede tener mayor o menor gravedad; esta distinta gravedad justifica la imposición de una sanción distinta.

  • El alcance institucional del vicio de incompetencia manifiesta

    La **incompetencia** es un vicio de orden público que no requiere denuncia de parte interesada para poder ser declarado. “La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos que la tengan atribuida como propia”. La competencia es la medida de potestad atribuida a cada órgano, de forma que no puede haber competencia si no hay previamente una potestad que repartir. Mucho más lo será si la potestad no solo no se ha otorgado, sino que se ha negado expresamente, como ocurre en el caso de las leyes prohibitivas.

5. La Anulabilidad de los Actos Administrativos

• Características y efectos de la anulabilidad de los actos administrativos

  La **anulabilidad** se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular afectado por el acto viciado. Para ello se le reconoce a este la posibilidad de reaccionar contra el mismo y de solicitar la declaración de nulidad del acto. El plazo para impugnar los actos administrativos ha sido siempre un plazo muy breve, medido en días o en meses. Ha sido además un **plazo de caducidad**, de forma que cualquier error en el planteamiento del recurso resultaba irremediable. Hoy el art. 28 LJ establece: “no se admitirá recurso contencioso-administrativo respecto de… los actos que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”, precepto este que la jurisprudencia ha venido manteniendo.

  Una traslación al derecho administrativo material del efecto formal de la **“preclusión” procesal**, que cierra una fase del proceso a fin de impedir que la contumacia o rebeldía de una de ellas pudiera enervar el curso del proceso e impedir la administración de la justicia. Lo que con la preclusión procesal se pierden son las facultades procedimentales vinculadas al levantamiento de una carga, también procesal, en el marco de una concreta fase de un proceso abierto y en curso, pérdida que, por lo demás, no afecta a las facultades procedimentales correspondientes a las fases procesales subsiguientes, ni, menos aún, a los derechos materiales que en el proceso se están haciendo valer. En su caso, decidirá la sentencia de fondo que pueda poner fin al mismo.

• Vicios que hacen anulable el acto: Artículo 63 LPC

  El art. 63 LPC dice así: “No obstante, el **defecto de forma** solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.”

• Consideración especial del vicio de forma o de procedimiento

  • El carácter instrumental de las formas

    El **vicio de forma** carece de virtud en sí mismo; su naturaleza es instrumental. Solo adquiere relieve propio cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva, real y trascendente de garantía, incidiendo así en la decisión de fondo y alterando su sentido en perjuicio del administrado y de la propia Administración. Tradicionalmente ha venido afirmando nuestra jurisprudencia contencioso-administrativa, según la cual, las cuestiones que afectan al procedimiento, a las formas, son de orden público y deben ser objeto por ello de un pronunciamiento preferente por los órganos de la jurisdicción, de modo que si se aprecia la existencia de una infracción formal debe declararse, sin más, la nulidad de lo actuado. En la actualidad, ya no tiene ningún sentido, habida cuenta de la consagración expresa de técnicas aptas para controlar la legalidad de cualquier acto administrativo.

  • Reducción progresiva de los vicios de forma

    El procedimiento administrativo y la vía de recurso ofrecen al particular oportunidades continuas de defenderse, lo cual contribuye a reducir progresivamente la inicial trascendencia de un vicio de forma o de una infracción procedimental.

    
    

    Por otra parte, la interposición de un recurso permite a la Administración poner en juego los poderes de **convalidación** que le reconoce el artículo 67 LPC y subsanar los defectos iniciales una vez advertida su existencia. De esta manera, lo probable es que cuando se llegue a alcanzar la resolución capaz de causar estado en la vía administrativa, los vicios formales del acto inicial hayan quedado eliminados. Si esto no fuera así y subsistiera todavía una sombra de indefensión, el propio recurso contencioso-administrativo ofrece a lo largo de su tramitación nuevas oportunidades de eliminar esa sombra. El vicio de forma puede ser objeto, por tanto, de una **reducción progresiva**.

  • El principio de economía procesal y la virtud invalidante de los vicios de forma: Casos de admisión

    Puede ocurrir que, después de haber recorrido el largo camino señalado, quede todavía al final del mismo un defecto formal no subsanado. ¿Podrá declararse entonces la nulidad del acto afectado por dicho vicio formal? Habrá que tener en cuenta la relación existente entre el vicio de forma y la decisión de fondo adoptada por el acto recurrido y ponderar, “sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo origen del recurso en caso de observarse el trámite omitido”.

• La convalidación, conversión e incomunicación de invalidez

  Los actos administrativos pueden ser **convalidados** por la Administración subsanando los vicios de que adolezcan, así lo establece el art. 67 LPC. Dispone que el acto de convalidación solo produce efectos desde su fecha, a menos que se den los supuestos que justifican el otorgamiento de una eficacia retroactiva en los términos del art. 57.3 de la propia ley.

  El art. 64 LPC consagra la regla de **incomunicación de invalidez**: “La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero”. Del mismo modo, el art. 64.2 establece: “La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquella, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.”

  El art. 65 LPC regula el supuesto de **conversión** de los actos nulos o anulables, de forma que si dichos actos contienen los elementos constitutivos de otro distinto, pueden producir los efectos de este. El acto nulo no deja de ser tal, ni queda sanado o convalidado. Si así se solicita por los interesados, no habrá más remedio que declarar su nulidad.

6. Las Irregularidades No Invalidantes

El acto administrativo se dicte fuera del plazo establecido en cada caso por la ley. Esta actuación fuera de tiempo tampoco determina la invalidez del acto, salvo en el supuesto de que el término o plazo sea verdaderamente esencial. Al margen de estos casos excepcionales, la inobservancia del plazo de actuación por la Administración no invalida su actuación, si bien puede determinar la responsabilidad del funcionario causante de la demora o de la propia Administración. La Administración está obligada a reparar cualquier lesión que se produzca en los bienes o derechos de los ciudadanos a consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

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