Autorizaciones Administrativas: Tipos, Duración y Extinción

Las autorizaciones administrativas se clasifican según el tipo de requisitos que deben cumplir:

• Personales: Dependen de las cualidades del solicitante y no son transferibles (ej. permiso de conducir, licencia de armas).
• Reales: Se otorgan según las condiciones del objeto o actividad (ej. licencia de edificación) y son transferibles con el objeto al que se refieren.
• Mixtas: Combinan requisitos personales y reales (ej. autorizaciones para abrir un banco, que requieren capital mínimo e idoneidad de los miembros del consejo de administración). Estas pueden ser transferibles si el nuevo titular cumple con los mismos requisitos personales que el anterior.

En cuanto a su duración, existen:

• Autorizaciones para un acto específico o una operación concreta (ej. licencia de edificación, autorización para una manifestación).
• Autorizaciones temporales (ej. carnet de conducir).
• Autorizaciones de duración indefinida (ej. colegiación para ejercer una actividad profesional).

Dependiendo de la naturaleza de la actividad, las autorizaciones pueden ser de carácter policial, concesional o regulador, y se otorgan para actividades de interés general o aquellas que pueden afectarlo indirectamente.

El contenido de las autorizaciones está determinado por el cumplimiento de los requisitos establecidos por la legislación. Algunas autorizaciones pueden estar limitadas en número, especialmente si se relacionan con recursos escasos o actividades que requieren un control más estricto. También pueden estar sujetas al mantenimiento de ciertos requisitos para seguir siendo válidas.

Las autorizaciones de policía, en particular, suelen ser específicas para la actividad autorizada, lo que puede implicar que se necesiten varias autorizaciones para llevar a cabo una sola actividad. Además, las autorizaciones tienen eficacia en todo el territorio nacional, aunque en algunos casos se pueden requerir permisos adicionales para instalaciones o infraestructuras concretas.

Una autorización puede extinguirse por:

• La ejecución de la actividad autorizada.
• El vencimiento del plazo establecido para realizarla.
• Revocación.

La revocación puede ser el resultado de:

• Un incumplimiento de las condiciones exigidas.
• La desaparición de las circunstancias que justificaron su otorgamiento.
• Un error en su concesión.
• Razones de conveniencia u oportunidad a juicio de la Administración.

En estos casos, la Administración está obligada a indemnizar al titular por los daños y perjuicios causados. Además, las autorizaciones pueden ser anuladas si contienen vicios que afectan su validez, y si el error no es imputable al titular, la Administración debe indemnizar por los perjuicios derivados de la anulación. Las autorizaciones están siempre sujetas a control judicial.

Principios Fundamentales de la Prestación del Servicio Público

La prestación del servicio público se rige por una serie de principios fundamentales que garantizan su correcto funcionamiento y acceso equitativo:

• Regularidad y Continuidad: Esenciales para la sociedad, independientemente de si la gestión es directa o indirecta. El respeto a estos principios puede condicionar incluso el ejercicio de ciertos derechos fundamentales del personal que lo presta, como el derecho a la huelga y la obligación de mantener servicios mínimos.
• Cláusula de Progreso Tecnológico: Exige a los gestores del servicio público la constante adaptación de sus instalaciones y tecnologías a las innovaciones del sector. Esto permite una prestación eficiente y actualizada, acorde con los avances técnicos y las necesidades cambiantes de los ciudadanos.
• Universalidad y No Discriminación: Garantizan que todos los usuarios puedan acceder a los servicios en igualdad de condiciones, reflejando el carácter solidario inherente a la naturaleza del servicio público. Este principio busca evitar cualquier forma de exclusión o trato diferenciado entre los ciudadanos.
• Suficiencia Financiera: Fundamental para los servicios públicos que no son gratuitos. Aunque no se consideran actividades económicas orientadas a la obtención de beneficios, la legislación puede establecer mecanismos para su financiación. Esto puede implicar la fijación de precios de acceso por parte de los usuarios o el compromiso del Estado en garantizar la viabilidad del servicio en casos de gestión indirecta.

La Fuerza Mayor en la Contratación Pública

La Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) contempla la indemnización al contratista en casos de fuerza mayor, como una medida para evitar que este deba asumir riesgos excepcionales y costosos que podrían encarecer innecesariamente su oferta. La finalidad de esta previsión es que la propia Administración actúe como aseguradora de estos riesgos extraordinarios, evitando que los contratistas incrementen sus precios por el coste de seguros privados.

Según el artículo 239 de la LCSP, se consideran supuestos de fuerza mayor, siempre que no haya negligencia del contratista, fenómenos como:

• Incendios causados por electricidad atmosférica.
• Catástrofes naturales (terremotos, maremotos, erupciones volcánicas, inundaciones, etc.).
• Situaciones violentas como guerras, disturbios graves o robos tumultuosos.

Este listado es cerrado, aunque se permite incluir casos similares a los fenómenos naturales mencionados.

En los contratos de concesión de obra pública, la aparición de una causa de fuerza mayor justifica una prórroga del plazo de ejecución de la obra y del periodo concesional. Si, aun así, se generan costes adicionales, se ajustará el plan económico-financiero del contrato. Y si la fuerza mayor impide totalmente la continuación del proyecto, se procederá a la resolución del contrato, con la obligación de la Administración de abonar al concesionario el valor de las obras ejecutadas y los costes derivados del endeudamiento que haya asumido con terceros.

Procedimiento de Adjudicación de Contratos en el Sector Público

La adjudicación de contratos en el marco de la LCSP sigue un procedimiento reglado que garantiza objetividad, igualdad y transparencia. Aunque la decisión final corresponde al órgano de contratación, la Mesa de Contratación desempeña un papel fundamental al analizar las ofertas y formular una propuesta basada en criterios técnicos y jurídicos.

El proceso se desarrolla en las siguientes fases:

1. Revisión de Documentación Administrativa: Comienza con la revisión pública de la documentación administrativa para comprobar el cumplimiento de los requisitos exigidos, permitiendo subsanar errores menores.
2. Valoración de Ofertas: Luego se valoran las ofertas económicas y técnicas, identificando la más ventajosa.
3. Justificación de Ofertas Anormalmente Bajas: Si alguna propuesta resulta sospechosamente baja, el licitador debe justificarla o será excluido.
4. Solicitud de Documentación Definitiva y Fianza: Finalmente, se solicita al adjudicatario la documentación definitiva y la fianza.
5. Aprobación y Publicación: Tras lo cual se aprueba y publica la resolución de adjudicación de forma motivada y accesible.

Medios de Adquisición de Bienes Patrimoniales por la Administración

La Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) regula diversos modos de adquisición de bienes y derechos por parte de la Administración General del Estado:

• Atribución Legal Directa: Como ocurre con los bienes vacantes o mostrencos, considerados res nullius, cuya titularidad corresponde al Estado (art. 17 LPAP). La Administración puede tomar posesión directa salvo que exista un poseedor con título de dueño, en cuyo caso deberá acudir a la jurisdicción civil. Aunque algunas leyes autonómicas intentan atribuir esta titularidad a las Comunidades Autónomas, el Tribunal Constitucional (STC 150/1998) ha confirmado que estos bienes pertenecen al Estado. También se consideran adquiridos por atribución legal los saldos de cuentas bancarias inactivas durante 20 años, así como los valores y bienes muebles depositados en la Caja General de Depósitos (art. 18 LPAP).
• Expropiación Forzosa: (art. 15.b LPAP) que confiere la titularidad de los bienes al Estado. Según la Ley de Expropiación Forzosa, si la causa expropiandi es de utilidad pública, los bienes adquiridos adquieren carácter demanial.
• Negocios Jurídicos Onerosos: Como la compraventa (art. 15.a LPAP). En el caso de inmuebles, la adquisición debe realizarse por concurso público o licitación restringida, salvo excepciones justificadas como la urgencia, las condiciones del mercado o cuando el vendedor sea otra Administración (art. 116.4 LPAP). En cuanto a los bienes muebles, su adquisición se rige por la normativa de contratos del sector público (art. 120 LPAP).
• Herencia, Legado o Donación: Conforme al artículo 20 LPAP. Las herencias se entienden aceptadas a beneficio de inventario. Si una disposición gratuita se dirige a una Administración que no tiene competencia sobre el fin previsto, se traslada a la Administración competente. Si no se designa beneficiario, se asignará a la Administración con competencia material, y, si hay varias, a la de ámbito territorial superior. Las disposiciones dirigidas genéricamente al Estado o a sus órganos se entenderán aceptadas por la Administración General del Estado. Cuando las herencias o donaciones estén gravadas por condiciones o cargas, solo podrán aceptarse si el valor del gravamen no supera el valor del bien. En caso contrario, se requerirá justificación de interés público. Si los bienes están sujetos a una afectación específica, bastará con que hayan servido a ese destino durante 30 años para considerarse cumplida dicha condición (art. 21 LPAP).
• Usucapión y Ocupación: Reguladas por el Código Civil (arts. 22 y 23 LPAP).
• Adjudicación en Procedimientos de Apremio y Judiciales: Conforme a la Ley General Tributaria, y en procedimientos judiciales de embargo (art. 25 LPAP).

Presupuestos Constitucionales de la Responsabilidad Administrativa

La Constitución Española reconoce la responsabilidad de los Poderes Públicos en el artículo 9.3 y regula específicamente la de la Administración Pública en el artículo 106.2, que establece el derecho de los particulares a ser indemnizados por daños en sus bienes o derechos, siempre que estos sean consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos y no se deban a fuerza mayor.

Aunque es un derecho de configuración legal, el legislador debe respetar ciertos elementos constitucionales:

• La existencia de un daño.
• Su imputación a la Administración (por el funcionamiento de los servicios públicos).
• La titularidad del derecho a ser indemnizado por parte de la víctima.

La ley que desarrolla este precepto es de competencia estatal según el artículo 149.1.18 CE, estableciendo un sistema común para todas las Administraciones Públicas. En la actualidad, la regulación se encuentra en el Capítulo IV del Título Preliminar de la LRJSP y en la LPAC en lo relativo al procedimiento.

Los Bienes Comunales: Régimen Jurídico y Aprovechamiento

Los bienes comunales son aquellos destinados al uso común de los vecinos, especialmente vinculados a actividades tradicionales como la agricultura, la ganadería o el aprovechamiento forestal, incluyendo pastos, eras o montes. Aunque su naturaleza jurídica ha sido debatida, el artículo 2.3 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBCL) los considera bienes de dominio público, cuyo aprovechamiento corresponde al conjunto de los vecinos.

Tradicionalmente, se les ha atribuido una naturaleza diferente a la del dominio público clásico, más cercana a la propiedad germánica que a la romana, y el artículo 132 de la Constitución les aplica los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad.

A diferencia de otros bienes públicos, ni la LRBRL ni el RBCL regulan de forma expresa el procedimiento de afectación de los bienes comunales, aunque se entiende que esta se produce por el uso continuado y colectivo de los vecinos. El artículo 8.4 del RBCL permite la incorporación a esta categoría de bienes patrimoniales o usucapidos, siempre que hayan sido utilizados de forma continuada con carácter comunal.

Sí se prevé expresamente la posibilidad de desafectación. Según el artículo 78 del Real Decreto Legislativo 781/1986, si un bien comunal deja de ser utilizado por el conjunto vecinal durante diez años, podrá ser desafectado, aunque haya habido algún uso esporádico. Este proceso requiere información pública, el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno municipal y la aprobación final de la Comunidad Autónoma. Una vez desafectados, estos bienes pasan a considerarse patrimoniales.

Respecto a su uso, el artículo 75 del mismo texto legal establece que el régimen preferente será el de explotación colectiva o comunal. Si este no fuera viable, se atenderá a las formas de aprovechamiento tradicionales recogidas por la costumbre o por ordenanza local. En su defecto, se pueden adjudicar lotes o suertes de forma individual, en proporción al número de familiares a cargo y a la situación económica del solicitante.

Si el aprovechamiento forestal se realiza mediante concesiones periódicas —como cortes de madera— reguladas por normas consuetudinarias u ordenanzas locales, se podrán exigir condiciones de arraigo, permanencia o vinculación al municipio, siempre que estas condiciones estén recogidas en ordenanzas especiales aprobadas por la Comunidad Autónoma. No obstante, la jurisprudencia ha sido restrictiva con la imposición de estas condiciones especiales, reconociendo que el destino propio de estos bienes es el uso directo por parte de los vecinos.

Finalmente, si tampoco resulta posible la adjudicación directa entre vecinos, la Comunidad Autónoma podrá autorizar su adjudicación mediante subasta pública, dando preferencia a los vecinos en igualdad de condiciones. En estos casos, el espíritu comunal del bien se mantiene mediante la distribución de los beneficios económicos obtenidos entre la comunidad vecinal.

Clasificación de Bienes de las Entidades Públicas

Los bienes de las entidades públicas se clasifican principalmente en dos categorías:

• Dominio Público: Comprende aquellos bienes que, siendo propiedad de las Administraciones Públicas, están destinados al uso general o al servicio público, o han sido declarados como tales por ley. Dentro de esta categoría se incluyen los bienes comunales, destinados al uso común de los vecinos, y los bienes o derechos del Patrimonio Nacional, históricamente asociados a la Corona y al uso del Jefe del Estado.
• Patrimonio Privado: Está formado por los bienes de titularidad pública que no tienen la condición de dominio público. Esta categoría residual se rige por un régimen especial de Derecho público y, de forma supletoria, por el régimen común del Código Civil y otras normas de Derecho privado. Dentro de este ámbito se encuentra también el llamado patrimonio empresarial, vinculado a actividades de tipo económico desarrolladas por las Administraciones.

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