Alcance del Principio de Legalidad según el Artículo 31.3 de la CE

El Principio de Legalidad busca establecer la relación entre la ley (en sentido material y formal) y el instrumento financiero. El art. 31.3 CE establece que el tributo es una materia reservada a la ley. Por lo tanto, partimos de la idea de que en la Constitución existe un principio de reserva de ley con respecto a la materia financiera y tributaria.

Antecedentes Históricos: El Principio del Consentimiento

La vigencia del principio de legalidad fue precedida por la del Principio del Consentimiento, cuyos antecedentes se remontan al año 1215, cuando Juan sin Tierra otorgó la Carta Magna a los estamentos reunidos. Antes, también hubo otros antecedentes, por ejemplo, en 1091, cuando Alfonso VI concedió ciertos privilegios a los infanzones.

Nos encontramos en una época donde el rey ostentaba el poder absoluto, aunque los territorios estaban configurados en pequeños reinos. Estos reyes imponían impuestos de carácter ordinario para financiarse a sí mismos y a su ejército. No existía diferencia entre el tesoro del Rey y el del Reino, pues todo era propiedad del Rey (a diferencia de la actualidad, donde existe un patrimonio del Rey y uno del Estado). Estos monarcas tendían a expandirse y comenzaron a establecer tributos extraordinarios para financiar guerras, lo que provocó motines.

En 1215, los nobles de Inglaterra manifestaron su rechazo a más tributos, y el Rey Juan, para apaciguarlos, otorgó la Carta Magna de 1215, un antecedente remoto de las Constituciones. Luego se formaron las Asambleas representativas (antecedentes de los Parlamentos actuales), integradas por caballeros, eclesiásticos y nobles, a las cuales el Rey tendría que pedir consentimiento para establecer tributos. Sin embargo, una vez que Juan sin Tierra se sintió fuerte porque su hermano había muerto volviendo de las cruzadas, se apresuró a romper la Carta Magna para establecer tributos a su antojo.

Esta situación continuó hasta la superación del Principio del Consentimiento y la aparición del Principio de Legalidad, a partir de la Revolución Francesa de 1789 y de la Revolución Americana de 1786. Desde este momento, la soberanía popular se expresa a través de representantes que se constituyen en asamblea, en Parlamentos.

Configuración del Principio de Legalidad en Materia Financiera y Tributaria (CE 1978)

En la Constitución Española (CE) existen materias reservadas a la ley, distinguiéndose entre el Principio de Reserva Material de Ley y el Principio de Preferencia de Ley.

El Principio de Reserva Material de Ley

Podemos hablar de un principio de preferencia de ley o reserva formal de ley. La doctrina administrativa se refiere a esta situación como reserva formal de ley, mientras que la doctrina tributarista se refiere a todo esto como un principio de preferencia de ley. En la CE está expresamente reconocida la potestad reglamentaria al Gobierno (Poder Ejecutivo) para que pueda incrementar su acción de Gobierno (art. 92 CE). Sin embargo, existen materias reservadas absolutamente a la ley y materias reservadas a la ley relativamente.

• Reserva de Ley Absoluta

  Son materias que deben ser reguladas por ley. A veces, parte de una misma materia debe regularse indiscutiblemente por ley, pero otra parte de la misma materia no. Por ejemplo, en la materia tributaria que prevé el art. 31.3 CE, se habla del establecimiento de tributos que debe hacerse por ley. El Tribunal Constitucional (TC) en más de una sentencia ha dicho que establecer tributo no significa solo nominarlo, sino que, además, tienen que regularse los elementos esenciales del tributo (hecho imponible, sujetos activo y pasivo, base imponible, tipo de gravamen y cuota tributaria). Estos elementos esenciales son materia reservada absolutamente a la ley.

  Ahora bien, cualquier otra materia tributaria es materia reservada a la ley, pero de acuerdo con el TC, con carácter relativo. La reserva de ley absoluta se expresa a través de una ley orgánica, una ley ordinaria o a través de un decreto ley. Pero resulta que la ley orgánica no es hábil para regular la materia tributaria porque en la CE 78 hay un numerus clausus en materias reservadas a la ley orgánica. Sin embargo, la única materia financiera que está regulada por ley orgánica es la materia regulada en el art. 157.3 CE, que se refiere a las relaciones financieras entre el Estado y las CCAA. Más allá de esto, la ley adecuada para regular la materia tributaria es la Ley Ordinaria. El decreto ley, en principio, parecía que no era admisible para regular materia tributaria, pero progresivamente parece que sí (ya lo veremos).

• Reserva de Ley Relativa

  Como sabemos, la materia financiera y tributaria está reservada materialmente a la ley. Ahora bien, la parte de esta materia que no está reservada a la ley con carácter absoluto lo está con carácter relativo y, con respecto a ello, puede haber remisión a normas dictadas por el Poder Ejecutivo. Es el caso de la delegación legislativa (art. 82 CE). Lo que ocurre es que el Poder Legislativo dicta una ley de bases (de directrices, de principios generales) que contiene un mandato al Poder Ejecutivo para que articule estas bases mediante un texto articulado. Este texto articulado es aprobado por el Poder Ejecutivo a través de un real decreto legislativo (esta norma, aunque es dictada por el Poder Ejecutivo, tiene valor de ley). Las leyes tributarias, con frecuencia, son reguladas a través de esta técnica.

  La otra técnica es la de autorización legislativa (art. 82.2 CE). Se trata de una ley de autorización para que el Ejecutivo apruebe, mediante real decreto legislativo, un texto refundido. La situación es la siguiente: hay varias leyes que se refieren a una misma materia, varios reglamentos que se refieren a una misma materia, hay algunos reglamentos que son anteriores a la ley y otros posteriores, no se sabe bien hasta qué punto está en vigor una norma y está en vigor otra, qué parte de esa norma está en vigor… Todo esto afecta a la seguridad jurídica, ya que es bastante complejo. Entonces, ante esta situación, el Legislativo ordena al Poder Ejecutivo que elabore un texto refundido, es decir, que refunda todas las normas en una sola.

  Por último, habrá situaciones de reglamentos delegados. Por ejemplo, la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas regula por sí todo un sinfín de cuestiones relativas al impuesto, pero luego delega un aspecto de la regulación del impuesto, por ejemplo, la declaración, en la que la ley no entra a regular directamente la declaración, sino que la inicia el reglamento. En este caso, la norma es de carácter reglamentario, es decir, no se trata de normas de rango de ley, sino de rango reglamentario, porque se trata del ejercicio de la potestad reglamentaria por delegación del Ejecutivo.

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