Autonomía de la Ciencia de las Finanzas Públicas

Desde que surge la vida en colectividad, surge también el imperativo de entender las necesidades de tipo colectivo, que para ser satisfechas requieren gastos que deben ser cubiertos, no por un individuo en particular, sino por la colaboración de todos los miembros de esa colectividad. Mientras mayor desarrollo va adquiriendo la solidaridad social, el fenómeno financiero público se presenta cada vez con mayor intensidad, a tal grado que en múltiples ocasiones provoca violentas crisis sociales, el desequilibrio de las finanzas públicas y la repercusión que esto ha tenido en el sistema económico de una sociedad.

Desarrollo Histórico

Hubo desde la antigüedad ciertas referencias a esta clase de fenómenos:

Referencias Históricas Clave

• Jenofonte y Aristóteles: En algunos pasajes de sus obras.
• Edad Media: Pueden encontrarse algunas máximas de moral financiera en las obras de los escolásticos.
• Finales del siglo XV: El aumento de los gastos públicos y las transformaciones económicas llamaron la atención de algunos escritores sobre las finanzas del Estado. Se presentan algunos estudios sobre puntos por el italiano Carafa.
• Siglo XVI: Estudios realizados por Palmieri, Guiciardini, Gozzolini, Guetti y Botero en Italia, Juan Bodino en Francia y Obrecht en Alemania.
• Principios del siglo XVII: Los alemanes Bornitz, Bessold y Klock hacen estudios sobre la tributación. A mediados de este siglo, los cameralistas estudian la técnica de la economía financiera. En el mismo siglo, los ingleses Hobbes y Petty se muestran partidarios de los impuestos indirectos, y John Locke y Vanderlint de los impuestos directos.
• Principios del siglo XVIII: Se estudia la teoría del crédito público por Davenant y Hutchinson.
• 1707: El mariscal Vauban propone el establecimiento de un solo impuesto consistente en un diezmo general.
• 1743: Broggia estudia los impuestos.
• 1748: Montesquieu estudia las relaciones que la imposición de los tributos y la importancia de los rendimientos tienen con la libertad. En esa época aparece la escuela de los fisiócratas.
• 1762: Justi publica el tratado detallado de los impuestos y exacciones. En 1766 publica el sistema de la hacienda pública.

En el siglo XIX, David Ricardo publica Principios de Economía Política y Tributación en 1817. En este siglo es cuando, en forma perfectamente definida, se separa la ciencia de las finanzas públicas de la economía política y se constituye como una rama autónoma, siguiendo el camino trazado por Justi.

El 12 de febrero de 1938 se fundó en La Haya la Asociación Internacional de Derecho Financiero y Fiscal bajo la presidencia efectiva del doctor Michel B. Carrol en los Estados Unidos.

Razón de la Autonomía

Mientras los clásicos liberales habían sostenido en doctrinas expresadas de modo general que el Estado debía limitarse a lo más imprescindible, los escritores del siglo XIX, a partir del primer cuarto del mismo, comenzaron a considerar al Estado como la forma de cooperación social más elevada, destinada a realizar algo más completo que la protección de los derechos privados: la garantía de la paz interior y la defensa contra los ataques exteriores. Esta restringida función de custodia dio margen a que se atribuyera al liberalismo la concepción del Estado gendarme.

Causas de la Transformación de la Materia Financiera

1. El constitucionalismo de los Estados.
2. La acción cada vez más fuerte de los parlamentos, cuyos antecedentes registra la historia política de Francia a fines del siglo XVIII.
3. Los procesos de industrialización del primer tercio del siglo XIX, a lo que siguió la formación de los organismos obreros y luego la organización de esta clase social como una nueva fuerza con nuevos derechos.
4. El pronunciamiento de los partidos liberales contra los impuestos al consumo y los monopolios de carácter privado.
5. La campaña de los partidos liberales y particularmente el socialista, contra los impuestos sobre el consumo y a favor de la aplicación de nuevos gravámenes sobre la renta, la herencia y la fortuna privada.
6. La propaganda de los mismos partidos y del socialismo de cátedra en favor de las cuotas impositivas que respondan al nuevo concepto de equidad, lejanamente inspirado en la teoría de igualdad del sacrificio, campaña que se traduce en la aplicación cada vez más frecuente de los impuestos progresivos.
7. El desprestigio de las ideas librecambistas que habían apoyado organizaciones de empresas y explotaciones industriales por parte del Estado en competencia con la actividad privada, crítica en la que el socialismo tomó una participación activa, sosteniendo que deben pasar al dominio de la comunidad aquellas actividades propias de las empresas de orden industrial, cuando su naturaleza favoreciese la formación de un monopolio por ser este contrario al interés general.

Definición de las Ciencias de las Finanzas Públicas

Esta definición comprende dos partes fundamentales:

1. La primera se refiere a las reglas que norman la percepción de los ingresos del Estado o de cualquier otro poder público (Federación, entidades federativas, municipios). Esta primera parte comprenderá las reglas de acuerdo con las cuales se deben establecer los impuestos, los procedimientos de percepción y los efectos que en la economía general pueden producir.
2. La segunda se refiere a la aplicación correcta por parte de los poderes públicos de sus ingresos. Esta segunda parte estudiará el procedimiento técnico que debe seguirse para obtener el mejor aprovechamiento de los recursos del Estado.

Significado del Término «Finanzas Públicas»

Harley Leits Lutz:

Finanzas es todo lo que tiene relación o transacciones en moneda.

Finanzas públicas: ciencia del manejo de las finanzas gubernamentales.

Schultz and Harris:

Finanza se refiere a todas las categorías y formas de las transacciones monetarias.

Finanzas públicas: es el estudio de los hechos, de los principios y de la técnica de obtener y gastar los fondos de los cuerpos gubernamentales.

Derecho Financiero Público

Clasificación del Derecho Financiero

El Derecho Financiero se clasifica en Nacional e Internacional:

• Internacional: Se refiere a las normas que rigen las relaciones de carácter financiero de dos o más Estados soberanos y de una persona con varios Estados soberanos.
• Nacional: Se refiere a las normas que rigen las relaciones de carácter financiero entre un Estado y las personas que se encuentran sujetas a él.

El Derecho Financiero Nacional puede clasificarse en Constitucional y Ordinario, según se refiera a las normas establecidas en la Constitución o a las que se encuentran en las leyes ordinarias.

Ramas del Derecho Financiero

El Derecho Financiero puede dividirse en múltiples ramas:

1. Tributario
2. Bienes del Estado
3. Empréstitos
4. Organización de Oficinas de la Hacienda Pública
5. Contabilidad de la Hacienda Pública

El Derecho Tributario

El Derecho Tributario se refiere a los impuestos, específicamente a:

• Objeto
• Sujeto
• Cuotas
• Procedimientos de determinación

Recibe el nombre de Derecho Tributario y es la más importante del Derecho Financiero. El Derecho Fiscal, como rama del Derecho Administrativo y a su vez del Derecho Público, ha venido evolucionando en forma tal que actualmente puede considerarse como una verdadera rama autónoma del Derecho, con características especiales. El Derecho Tributario concretamente regula las relaciones entre la Hacienda Pública y los particulares considerados en su calidad de contribuyentes.

Justificación de la Actividad Financiera del Estado

Causas para Organizar Ciertos Servicios como Públicos

• Continuidad: En la satisfacción del interés social.
• Uniformidad: Las necesidades sociales que interesan a la colectividad deben ser satisfechas con un criterio armónico.
• Garantía: Dar garantías a los ciudadanos de que el servicio funcionará de acuerdo a su naturaleza y rindiendo utilidad.
• Económicas: Evitando que el servicio público se convierta en fuente de expoliación para los particulares.
• Igualdad: Dar garantía de que el servicio se prestará en condiciones de igualdad para todos, salvo la existencia natural de ciertas categorías privilegiadas.
• Comodidad: Dar garantía de la mayor comodidad para el público. La prestación de los servicios públicos no es la única actividad del Estado, pero sí la más importante.

Causas del Incremento de la Actividad del Estado

El Estado ha tenido un incremento constante debido a las siguientes causas:

• Por el aumento en el número de las necesidades colectivas, debido al aumento de volumen de los núcleos de convivencia humana.
• Aumento en la importancia de las necesidades colectivas existentes. Cuando los núcleos sociales se desarrollan no solo aumenta el número de sus necesidades, sino que las ya existentes se hacen más graves y requieren mayor atención.
• Aumento en el número de las necesidades colectivas que deben ser satisfechas por el Estado. Al evolucionar el pensamiento político, el Estado se encarga de satisfacer necesidades colectivas que se habían reservado a la iniciativa privada.
• Incremento de la intervención del Estado en la actividad privada debido a la transformación del pensamiento político de la sociedad moderna.

Semejanza entre la Economía Pública y la Economía Privada

• En ambas existe una relación de interdependencia entre los ingresos y los gastos, donde debe procurarse obtener la mayor utilidad posible de la inversión que se haga.
• La interdependencia entre ambos debe determinarse al mismo tiempo.

Hacienda Pública

Conjunto de bienes que una entidad pública (Federación, estados, municipios) posee en un momento dado para la realización de sus contribuciones, así como de las deudas que son a su cargo por el mismo motivo.

Tiene por objeto el estudio del sector público o economía pública, que comprende la intervención que la autoridad pública efectúa en una economía de mercado, fundamentalmente a través de los ingresos y gastos públicos.

El Fisco

Es el Estado considerado como el titular de la Hacienda Pública y, por lo mismo, con el derecho para exigir el cumplimiento de las prestaciones existentes a su favor y con obligación de cubrir las que resulten a su cargo.

Fisco viene del latín fiscus; designaba el tesoro o patrimonio de los emperadores para diferenciarlo del erario, que era el tesoro público o caudales destinados a las obligaciones del Estado.

Los Ingresos Públicos

Los ingresos del Estado se clasifican en dos grupos: ordinarios y extraordinarios.

Ingresos Ordinarios

Son aquellos que se perciben regularmente, repitiéndose en cada ejercicio fiscal, y en un presupuesto bien establecido deben cubrir enteramente los gastos ordinarios (Cossa).

La Ley de Hacienda para el D.F. de 31 de diciembre de 1941, dice en el artículo 3: “Los ingresos del Departamento [Gobierno] del D.F. se dividirán en dos clases: ordinarios y extraordinarios.”

Los ingresos ordinarios son:

1. Los impuestos.
2. Los derechos.

Los dos grupos reciben el nombre, en conjunto, de rentas derivadas o de derecho público porque entrañan el ejercicio del poder soberano.

3. Los productos, llamados también rentas originarias, patrimoniales o de derecho privado.
4. Los aprovechamientos.

El artículo 1 del Código Fiscal de la Federación, de 30 de diciembre de 1938, hace referencia a estas cuatro clases de ingresos con el carácter de ordinarios, porque dice que serán los que deben mencionar las Leyes anuales de Ingresos y estas leyes cada año, en su artículo 1, señalan también estos cuatro grupos, que por lo mismo tienen carácter de ordinarios.

El artículo 1 del Código Fiscal de la Federación, de 30 de diciembre de 1966, dice: “Los impuestos, derechos y aprovechamientos se regularán por las indicadas disposiciones o por las leyes fiscales respectivas, en su defecto por este código y supletoriamente por el derecho común. Los productos se regularán por las indicadas disposiciones o por lo que en su caso provengan los contratos o concesiones respectivos.”

La Ley de Ingresos de la Federación para el año de 1986, señala los siguientes ingresos ordinarios: impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras, derechos, contribuciones no comprendidas en las fracciones precedentes, causadas en ejercicios fiscales anteriores, pendientes de liquidación o de pago, accesorios, productos, aprovechamientos, ingresos derivados de financiamientos, otros ingresos.

Ingresos Extraordinarios

Son aquellos que se perciben solo cuando circunstancias anormales colocan al Estado frente a necesidades imprevistas que lo obligan a erogaciones extraordinarias, como sucede en casos de guerra, epidemia, catástrofe, déficit, etc.

• Derechos extraordinarios.
• Contribuciones.
• Empréstitos.
• Emisión de moneda.
• Expropiación.
• Servicios personales.
• Ingresos destinados a partidas de reconstrucción.

Definición de Empréstito

Operación financiera de crédito que realizan las empresas o el Estado mediante la emisión de títulos nominativos o al portador y que coloca en los mercados nacional y extranjero como forma de captar recursos.

Los Impuestos

Antecedentes Históricos

Los sistemas más remotos de los sistemas impositivos contemporáneos los encontramos en los censos, derechos y servidumbres que se percibían en la Edad Media y que en cierta forma han subsistido hasta nuestros días con las modificaciones y transformaciones que el progreso de la ciencia de las finanzas y las necesidades económicas de los Estados han impuesto. Indudablemente, un gran número de gravámenes actualmente existentes se encontraban en germen en las prestaciones que exigían los señores feudales.

Haremos un somero recuento de la situación tributaria en la Edad Media, solo con el objeto de hacer notar los orígenes históricos de ciertos gravámenes contemporáneos, tales como los impuestos aduanales, los que gravan el consumo, el impuesto sobre la propiedad territorial y aun el impuesto sobre la renta, cuya aparición se hace datar en 1789, cuando ya en Inglaterra, en plena Edad Media, se exigía un quinto o un sexto o un décimo de los productos de la tierra o de la renta de los capitales o de los productos de las industrias incipientes.

Organización Económica y Política en la Edad Media

Para entender debidamente la naturaleza de las exacciones en la Edad Media, hace falta hacer una breve exposición sobre la organización económica y política imperante.

En lo político, el último momento de unidad de la Europa Occidental cristiana se realizó en el Imperio de Carlomagno, quien pudo transmitir la corona imperial a su hijo, Luis el Piadoso, en el siglo V de nuestra era. Pero a partir de entonces ocurre una desmembración del imperio al mismo tiempo que un acrecentamiento del poder de los grandes señores, al grado de que el rey llegó a ser solo un noble más, a veces con autoridad inferior a la de los condes, pues aun cuando estos teóricamente reconocían su jerarquía superior, en realidad negaban su autoridad, llegándose al extremo de que un descendiente de Carlomagno muriera en la prisión del conde Vermandois.

Al mismo tiempo, y a partir del siglo V, se observa una desaparición paulatina del comercio y de las grandes ciudades, que provocó un cambio en la economía, la cual se convierte en una economía rural. Pero esta economía era rudimentaria porque solamente se pretendía que el campo produjera lo necesario para el uso y consumo de sus propios habitantes, pues no había ya ciudades a las que abastecer ni comerciantes que llevaran los productos de unas regiones a otras.

En el siglo XI aparece Europa dividida en grandes extensiones territoriales, sometidas al dominio de un gran señor teóricamente ligado al rey, pero en realidad actuando con independencia de él y aun enfrentándosele. Al lado de esos grandes dominios aparecían algunas pequeñas propiedades que recibieron el nombre de Alodios, las cuales pertenecían a su dueño en propiedad absoluta, de la que podía disponer libremente.

Tanto los señores como los vasallos hacían trabajar sus tierras por los aldeanos, que a su vez estaban divididos en dos categorías: los ingenuiles u hombres libres, que no podían ser sometidos a trabajos serviles, y los siervos, que realizaban los trabajos viles y que eran sucesores de los esclavos de la antigüedad. Se formaba una cadena que empezaba desde el señor y terminaba con los siervos. Todo esto da gran confusión a estas relaciones, por lo que solo en forma general puede hablarse de las prestaciones que había obligación de pagar.

Otras Obligaciones Generales Económicas

Pagar derechos en especie o dinero por actos que realizaban los labriegos, como era cocer su pan, moler trigo, pisar uvas, todo esto en propiedades del señor; y también por pasar ganado, pescar en aguas señoriales y cortar leña de los bosques. Otras fuentes de ingreso eran las multas por delitos y los que comparecían ante tribunales.

Otras Obligaciones Personales

Entre las obligaciones de carácter personal que tenían los aldeanos estaban la de cultivar los terrenos propios del señor, cuidar sus viñedos, segar sus trigos, almacenar sus mieses. Se fijaba el número de días de trabajo que debían destinarle y si debían concurrir solo con sus brazos o también con animales y aperos.

Definición de los Impuestos

El Código Fiscal de la Federación, de 30 de diciembre de 1938, en su Art. 2°, definía el impuesto en los siguientes términos:

“Son impuestos las prestaciones en dinero o en especie, que el Estado fija unilateralmente y con carácter obligatorio a todos aquellos individuos cuya situación coincida con la que la ley señala como hecho generador del crédito fiscal.”

El Impuesto como Prestación

La ley pretende con esta palabra oponer el concepto de impuesto como prestación al concepto de derecho como contraprestación, y significar, fundamentalmente, que a cambio de la cantidad que el particular entregará al Estado, por concepto de impuesto, no percibirá algo concreto.

Jéze dice: “La prestación del individuo no es seguida por una contraprestación del Estado.”

Es decir, el particular debe hacer su aportación económica al Estado porque está obligado a ello, sin finalidad utilitarista inmediata. El comerciante que paga impuesto sobre la renta no recibe, por ese pago, cosa o servicio alguno.

El Estado Fija

La obligación de pagar el impuesto tiene como fuente inmediata la voluntad del Estado; no se deriva de la existencia de un contrato social, tampoco se deriva de las leyes naturales superiores al mismo Estado. El impuesto se deriva de la voluntad del Estado, expresada por medio de la ley.

Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

La Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversas ejecutorias ha dicho lo siguiente:

• El pago de los impuestos constituye un adeudo que es el resultado de una necesidad política y no el de un contrato sancionado por la ley civil.
• Para que el cobro de un impuesto sea fundado se requiere que haya una ley que lo establezca.
• Los impuestos no son tributos establecidos en virtud de un derecho superior, sino una contribución que se basa en las cargas de la vida social.

Sigue diciendo la definición de impuestos: “Prestación… que el Estado fija unilateralmente”; es decir, que no es necesario para su establecimiento un acuerdo previo de los sujetos del impuesto, ni la expresión de su conformidad o aprobación. El Estado lo establece por medio de sus órganos constitucionalmente facultados en virtud de su poder, de su autoridad, de su soberanía, como diría la escuela clásica. Este poder no es arbitrario porque se encuentra limitado, por una parte, por las necesidades financieras del Estado derivadas de las atribuciones que le han conferido y, por otra parte, por la capacidad de los afectados por el impuesto.

Carácter Obligatorio

El impuesto tiene carácter obligatorio, es decir, no queda a la voluntad del particular cooperar o no a los gastos del Estado. Es el Estado, unilateralmente, el que le impone la obligación de hacerlo y puede, por lo mismo, ejercer la coacción que sea necesaria para constreñirlo a que cumpla con su obligación.

Jéze dice: El impuesto no es esencialmente un pago forzado.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación dijo: “Los impuestos no constituyen un beneficio para los causantes, sino un deber de contribuir a los gastos públicos.”

Por esta razón, el Estado puede obtener el pago del crédito fiscal por medio de la facultad económico-coactiva, o bien puede establecer sanciones para el que no cumpla con su obligación, retener las cosas gravadas, perseguirlas, obligar a terceros a proporcionar datos necesarios para el control del impuesto, exigir la colaboración de los funcionarios públicos y de los que tengan fe pública.

Todas estas medidas que el Estado toma para coaccionar a un particular no constituyen una violencia en el sentido jurídico de la palabra, porque con esa coacción se persigue un fin justo, esto es, que el particular dé cumplimiento a una obligación jurídica.

Ante el Tribunal Fiscal de la Federación se planteó la siguiente cuestión: El Art. 14 de la Ley del Impuesto sobre la Renta de 18 de marzo de 1925, reformado por decreto de 30 de agosto de 1937, estableció que quedaban sujetas al Impuesto sobre la Renta en Cédula I, las personas que del extranjero remitieran mercancías al territorio nacional, con obligación, al hacer la remisión, de pagar un anticipo del 3% sobre el importe de la operación, y el último párrafo decía que las oficinas aduanales no darían curso a las importaciones, si no se satisfacían los requisitos mencionados en este concepto.

Elementos del Impuesto

El Sujeto

El primer elemento que interviene en una relación tributaria es el sujeto. En toda relación tributaria intervienen dos sujetos: un sujeto activo y un sujeto pasivo.

Sujeto Activo

Dentro de la organización del Estado Mexicano los sujetos activos son: la Federación, las Entidades locales y los Municipios.

Son sujetos activos de la relación tributaria porque tienen el derecho de exigir el pago de tributos; pero este derecho no tiene en todos ellos la misma amplitud. La Federación y las Entidades locales, salvo algunas limitaciones constitucionales, pueden establecer los impuestos que consideren necesarios para cubrir sus presupuestos. En cambio, los municipios no pueden fijar el impuesto, sino que son fijados por las legislaturas de los Estados y el Municipio solo tiene facultad de recaudarlos.

La Federación y las Entidades locales tienen soberanía plena; los Municipios tienen soberanía tributaria subordinada.

Sujeto Pasivo

El sujeto pasivo es la persona que legalmente tiene la obligación de pagar el impuesto. El Art. 20 del Código Fiscal dice: “Sujeto o deudor de un crédito fiscal es la persona física o moral que está obligada de una manera directa al pago de una prestación determinada del Fisco Federal.”

Sea mexicana o extranjera, está obligada al pago de una prestación al Fisco Federal cuando el Fisco está en la posibilidad legal de exigirle el pago de la prestación debida.

Otros Elementos del Impuesto

Las Cuotas

Es la cantidad en dinero o en especie que se percibe por unidad tributaria, llamándose tipo de gravamen cuando se expresa en forma de tanto por ciento.

Las cuotas pueden ser de los siguientes tipos:

• De derrame o contingencia: Se fija la cantidad que pretende obtenerse como rendimiento del impuesto, después se disminuye entre los sujetos y por último se calcula la cuota que corresponde a cada unidad fiscal.
• Cuota fija: Es cuando se señala en la ley la cantidad exacta que debe pagarse por unidad tributaria.
• Cuota proporcional: Se señala un tanto por ciento fijo, cualquiera que sea el valor de la base.
• Cuota progresiva: Hay dos clases: la indirecta, donde la cuota es proporcional y lo que crece es la proporción gravable del objeto del impuesto; y la directa, cuando el tanto por ciento de la cuota aumenta a medida que aumenta el valor de la base.
• Cuotas degresivas: Son en las que se señala determinada cuota para cierta base de impuesto, donde se pretende ejercer el máximo de gravamen, siendo proporcional. Debajo de esa base se aplican cuotas cada vez menores, a medida que decrece el valor base.
• Cuota progresiva inversa o al revés: Mientras mayor es la base, menor es el tanto por ciento.

Fuentes del Impuesto

Son los bienes o la riqueza de los que se saca la cantidad necesaria para pagar el impuesto.

Son dos fuentes: el capital y la renta.

• Capital individual es el conjunto de bienes de una persona, susceptibles de producir una renta. Capital nacional es el conjunto de bienes de un país, dedicados a la producción.
• La renta está constituida esencialmente por los ingresos, en moneda o en especie, que provengan del patrimonio personal o de las actividades propias del contribuyente, o de la combinación de ambos, como el ejercicio de una profesión.
• Renta bruta es aquella que se considera sin deducción alguna. Renta neta es aquella en la que se deducen los gastos que requiere la producción de esa renta.
• Renta libre es la que queda al individuo después de deducir, no solo los gastos de obtención de la renta, sino también de las cargas de todas clases que pueden pasar sobre ella.
• Renta legal es aquella que se obtiene de deducir de los ingresos totales únicamente los gastos que autoriza la ley.

Al gravar las rentas se pueden clasificar en rentas fundadas (las que se derivan del capital) y rentas no fundadas (las que se derivan del trabajo sin tener base patrimonial).

La renta gravable puede ser periódica, regular, de fuente permanente, o bien puede ser ocasional y de fuente no permanente.

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