1.1. Procedimiento Legislativo Ordinario

El procedimiento legislativo ordinario o general se lleva a cabo en el Congreso de los Diputados y en el Senado, y consta de tres fases fundamentales:

1.1.1. Primera fase: La iniciativa

La iniciativa legislativa es la facultad y el momento con los que se inicia el procedimiento conducente a la aprobación de las leyes. Se materializa en la presentación de una propuesta de ley, que luego se somete a discusión del Parlamento y que, en caso de aprobarse, se convierte en ley. Se inicia con la presentación de proyectos o proposiciones de ley ante cualquiera de las dos Cámaras, aunque lo más frecuente es que el procedimiento legislativo comience en el Congreso.

En función del órgano que presente la propuesta de ley, se denominan:

• Proyectos de ley: Iniciativas presentadas por el Gobierno.
• Proposiciones de ley: El resto de las iniciativas presentadas por otros sujetos legitimados.

De acuerdo con el art. 87 de la Constitución Española (CE), la iniciativa legislativa le corresponde a:

• Gobierno: El proyecto de ley, aprobado en Consejo de Ministros, será remitido al Congreso e irá acompañado de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellos (arts. 87.1 y 88 CE).
• Congreso y Senado: Las proposiciones de ley podrán ser adoptadas en el Congreso por un Grupo Parlamentario o por 15 Diputados; y en el Senado, por un Grupo Parlamentario o 25 Senadores.
• Asambleas Legislativas de las CCAA: Pueden remitir al Congreso una proposición de ley o bien pueden solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley. En todo caso, se exige el acuerdo mayoritario de la respectiva Asamblea Legislativa de acuerdo a lo que establezca su Estatuto o su propio Reglamento.
• Iniciativa legislativa popular: Está sometida a importantes restricciones; debe ir acompañada de al menos 500.000 firmas y no podrá versar sobre materias propias de ley orgánica, materia tributaria, de carácter internacional, ni lo relativo a la prerrogativa de gracia (LO 3/1984).

Ejercida la iniciativa legislativa, la Mesa de la Cámara examina si se cumplen o no los requisitos para su admisión. Hay que distinguir entre:

• Caso de los proyectos de ley: El art. 89.1 CE atribuye a la iniciativa del Gobierno prioridad en su tramitación frente a las proposiciones de ley, y pasan automáticamente a la siguiente fase del procedimiento legislativo, esto es, a la fase central.
• Caso de las proposiciones de ley: Admitidas por la Mesa, se remiten al Gobierno para que este manifieste su postura al respecto. El Gobierno puede oponerse a la tramitación y dispone de un plazo de 30 días para pronunciarse. Si no contesta, el Reglamento del Congreso señala que el silencio significa conformidad con su tramitación.

A continuación, la proposición de ley es sometida al trámite de toma en consideración en el Pleno de la Cámara. En ese acto, el Pleno se pronuncia sobre la oportunidad y las líneas básicas de la propuesta, decidiendo en ese momento si procede o no continuar con el procedimiento legislativo (fase central o decisoria). Asimismo, si la toma en consideración se lleva a cabo en el Senado, una vez aceptada la proposición por el Pleno de la Cámara, se remitirá al Congreso para que comience su tramitación parlamentaria. Los proyectos de ley no pasan el trámite de toma en consideración.

Por todo ello, la iniciativa gubernamental ocupa un lugar preeminente, tanto en términos cuantitativos como cualitativos, ya que es quien suele proponer la elaboración de los textos normativos más importantes, mientras que las otras iniciativas ocupan un lugar secundario.

1.1.2. Segunda fase: Fase central, decisoria o constitutiva

En esta etapa se lleva a cabo la elaboración de la ley en sentido estricto; es donde se procede a la discusión y, en su caso, a la aprobación de la iniciativa legislativa. En esta fase, cobra especial protagonismo el Congreso de los Diputados.

Tramitación en el Congreso

→ Remisión a la Comisión legislativa y periodo de enmiendas: Concluida la toma en consideración, se procede a la publicación del proyecto o proposición en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, se abre el plazo para la presentación de enmiendas y se remite el texto a la Comisión legislativa correspondiente por razón de la materia. El plazo para presentar enmiendas es de 15 días hábiles, prorrogables.

Tipos de enmiendas:

• Enmiendas a la totalidad: Suponen un rechazo completo al proyecto o proposición de ley. Pueden consistir en proponer la devolución del texto al Gobierno o la presentación de un texto completo alternativo. Solo pueden formularse por un Grupo Parlamentario. Si se presentan, el proyecto se somete a debate y votación en el Pleno del Congreso.
• Enmiendas al articulado: Proponen la supresión, modificación o adición de un artículo o apartado. Pueden presentarse por un Diputado, pero requieren la firma del portavoz de su Grupo Parlamentario.

→ Informe de la Ponencia: Si no hay enmiendas a la totalidad o si estas han sido rechazadas, se nombra una Ponencia en el seno de la Comisión. La Ponencia, compuesta por diez diputados de forma proporcional, estudia la iniciativa y las enmiendas al articulado para elaborar un informe. Si una enmienda supone aumento de gasto o disminución de ingresos, se remite al Gobierno para que, en 15 días, exprese su conformidad.

→ Deliberación y debate en la Comisión: Recibido el informe, la Comisión elabora un dictamen que se elevará al Pleno. Se vota artículo por artículo. No se permiten nuevas enmiendas, salvo transaccionales o de corrección estilística. La Comisión tiene un plazo de dos meses para emitir este dictamen.

→ Debate y votación en el Pleno: El dictamen se somete a debate y aprobación final en el Pleno. Se presentan el proyecto y el dictamen, se debaten las enmiendas mantenidas y se procede a la votación. Para su aprobación, basta la mayoría simple. Una vez aprobado, el texto se remite al Senado.

Tramitación en el Senado

El procedimiento es similar al del Congreso (publicación, enmiendas, ponencia, comisión y pleno). El Senado dispone de 2 meses (o 20 días en procedimientos de urgencia). Pueden darse tres situaciones:

1. Sin cambios: El texto queda convertido en ley y pasa a la fase final.
2. Con enmiendas: El texto vuelve al Congreso de los Diputados para que este ratifique o rechace las enmiendas por mayoría simple.
3. Veto del Senado: Requiere mayoría absoluta. El Congreso puede levantar el veto ratificando el texto inicial por mayoría absoluta o, tras dos meses, por mayoría simple.

1.1.3. Fase final: Sanción, promulgación y publicación

Consiste en la sanción real, la promulgación y la publicación de la ley, actos que deben producirse en los quince días siguientes a su aprobación (art. 91 CE).

• Sanción real: Acto formal donde el Rey suscribe la norma. El Rey no puede modificar, vetar ni remitir la ley al Tribunal Constitucional.
• Promulgación: Acto de dar fe de la aprobación de la ley. La sanción y promulgación se materializan con la firma del Rey, refrendada por el Presidente del Gobierno.
• Publicación: El procedimiento concluye con la publicación en el Boletín Oficial del Estado (BOE), en cumplimiento del principio de publicidad.

3.1. Mecanismos de exigencia de responsabilidad política

La relación de confianza entre el Parlamento y el Gobierno puede finalizar a través de dos mecanismos: la moción de censura y la cuestión de confianza.

La Moción de Censura

El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante este instrumento (arts. 113 y 114.2 CE).

• Requisitos: Debe ser propuesta por al menos una décima parte de los Diputados (35) e incluir un candidato a la Presidencia (moción constructiva).
• Tramitación: Tras su presentación, hay un «periodo de enfriamiento» de cinco días antes de la votación. En los dos primeros días pueden presentarse mociones alternativas.
• Debate y Votación: Intervienen uno de los firmantes y el candidato propuesto sin límite de tiempo. Para prosperar, requiere mayoría absoluta.
• Efectos: Si se aprueba, el Gobierno dimite y el candidato queda investido. Si falla, los signatarios no pueden presentar otra en el mismo periodo de sesiones. Históricamente, solo la moción de 2018 contra Mariano Rajoy ha tenido éxito.

La Cuestión de Confianza

Es una iniciativa del propio Presidente del Gobierno (art. 112 CE) para reforzar su posición política.

• Requisitos: Corresponde al Presidente, previa deliberación del Consejo de Ministros (no vinculante). Es una decisión voluntaria.
• Objeto: Versa sobre el programa político o una declaración de política general.
• Tramitación: Se debate en el Pleno y se vota transcurridas al menos 24 horas. Se entiende otorgada por mayoría simple.
• Efectos: Si se gana, el Gobierno sale reforzado. Si se pierde, el Gobierno debe presentar su dimisión al Rey y se inicia un nuevo proceso de investidura (art. 99 CE). Ha sido utilizada en dos ocasiones (1980 y 1990), siendo exitosa en ambas.

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