Sistema de Distribución de Competencias Básicas y Complementarias en España

A. Sistema Ordinario de Distribución de Competencias

El Sistema Ordinario puede resumirse en tres puntos clave:

1. Competencias Exclusivas del Estado

   La Constitución Española (CE) reserva con carácter exclusivo al Estado una serie de competencias que no son asumibles por las Comunidades Autónomas (CCAA). Ejemplos de estas se encuentran en el artículo 149 de la CE, e incluyen la Defensa, las Fuerzas Armadas, la Nacionalidad, el Derecho de Asilo, entre otras.

2. Competencias Asumibles por las CCAA

   Las competencias no reservadas al Estado pueden ser asumidas por las CCAA. El instrumento por el cual las CCAA pueden asumir sus competencias (según el art. 149.3 CE) viene dado por los Estatutos de Autonomía (EEAA).

   La CE distingue entre:

   • CCAA de Primer Grado o Plenas

     Desde el primer momento de acceso a su autonomía, pudieron teóricamente asumir todas las competencias no reservadas al Estado. Esto incluye no solo las mencionadas en el art. 148 CE, sino también las aludidas implícitamente en el art. 149 CE y en el resto del texto constitucional.

   • CCAA de Segundo Grado o Semiplenas

     Desde el primer momento, no pudieron asumir todas las competencias no reservadas al Estado, sino solo las del listado del art. 148 CE. Es importante destacar que este listado no es el de las competencias exclusivas de las CCAA, sino aquellas que pudieron ser asumidas tanto por las de primer como por las de segundo grado.

     Las CCAA de segundo grado, transcurrido al menos cinco años sucesivamente desde su acceso a la autonomía, mediante la reforma de sus Estatutos, pueden pasar a ser de primer grado.

     El adverbio «sucesivamente» indica el principio de gradualismo autonómico, lo que significa la previsión de que la asunción de competencias será progresiva.

3. Competencias Residuales del Estado

   Las competencias que no están reservadas al Estado y que, siendo asumibles por las CCAA, no han sido todavía asumidas efectivamente por estas, corresponderán residual y transitoriamente al Estado.

Conclusión sobre las Competencias

• ¿Cuáles son las competencias del Estado? Las reservadas y las residuales.
• ¿Cuáles son las competencias de las CCAA? Las que han sido asumidas, es decir, las asumibles. Son las competencias que están recogidas en los Estatutos de Autonomía.

B. Sistema Complementario de Distribución de Competencias

El Sistema Complementario está regulado en los siguientes artículos de la CE:

1. Artículo 150.1 CE: Leyes Marco Estatales

   ¿En qué consiste esta vía de las leyes marco del art. 150.1 CE? Se parte de una competencia estatal, y sobre esta, el propio Estado trocea dicha competencia, estableciendo, por un lado, un grupo de facultades dado por los principios, bases y directrices (que se reserva el Estado), y, por otro, un grupo de facultades que confiere a las CCAA. Este último consiste en la posibilidad de que las CCAA aprueben legislaciones propias con rango de ley que respeten tales principios, bases y directrices, sin rebasarlos.

2. Artículo 150.2 CE: Leyes Orgánicas de Transferencia o Delegación

   Partimos de una competencia estatal. El Estado usa un mecanismo parecido: se queda con unas facultades de esas competencias suyas y transfiere otras a las CCAA. En este caso, se desmenuza dicha competencia de forma que el Estado se reserva un grupo de facultades y le transfiere otro grupo de facultades a la Comunidad Autónoma.

   ¿Cuáles son las competencias que el Estado puede ceder tanto por vía del art. 150.1 CE como por vía del art. 150.2 CE? ¿Hay algún límite? Las del punto 3 (competencias residuales) no presentan problema, porque, antes o después, según el Poder Constituyente, pueden acabar siendo asumibles por las CCAA.

   ¿Y las reservadas al Estado? ¿Hay algún límite? Por la vía del art. 150.2 CE, según García Enterría y Tomás Ramón Fernández, ¿es posible ceder parte? Sí, siempre que por su naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación.

   En materia de Fuerzas Armadas en los Estados compuestos occidentales de nuestro entorno, ¿hay algunos que cedan a sus Estados Federados? NO, ya que por su naturaleza no es susceptible de transferencia.

   Ni el art. 150.1 CE ni el art. 150.2 CE permiten ceder la totalidad de las competencias, sino solo parte de ellas.

   Control de las Leyes de Transferencia o Delegación

   Ambos preceptos aluden a las formas de control. En el art. 150.1 CE, se establecen las modalidades de control preestablecidas para esta vía de cesión.

   Uno de los mecanismos de control que contempla expresamente la CE para el art. 150.2 CE se menciona en el art. 153 CE:

   «El control de la actividad de los órganos de las CCAA se ejercerá:
   (…) b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el art. 150.2 (…)»

   La vía del art. 150.1 CE no se ha utilizado nunca. La del art. 150.2 CE sí que se ha utilizado, y la primera vez fue en 1982, para aumentar las competencias de dos CCAA de segundo grado y que llegasen a ser, de facto, CCAA de primer grado casi desde el primer momento.

   Fueron las Comunidades Autónomas de Valencia y Canarias que, siendo inicialmente de segundo grado, pasaron de facto a tener las competencias de las de primer grado porque el Estado les cedió las competencias a través del art. 150.2 CE.

3. Artículo 150.3 CE: Leyes de Armonización

   Aquí se parte de las competencias de las CCAA. El Estado podrá aprobar una ley cuya función sea establecer armonía entre las disposiciones normativas de las CCAA.

   Según la Sentencia del Tribunal Constitucional de 1983 (STC 1983), estas leyes buscan evitar la instrumentalización de políticas legislativas antagónicas o no homogéneas (contradictorias), cuando el interés general exija una uniformidad de principios jurídicos aplicables en todo el Estado español.

   Añade el Tribunal Constitucional:

   «Las leyes de armonización constituyen una técnica de cierre del sistema de carácter excepcional y extremo que solo puede utilizarlo el Estado cuando se den los supuestos de hecho citados y no tenga otros remedios para lograr la armonía, cuando no cuente con otros mecanismos que permitan conseguir la misma finalidad.»

   En esa sentencia se declaró inconstitucional la única Ley de Armonización que intentó aprobar el Estado, la LOAPA, ya que no se daba el supuesto de hecho del art. 150.3 CE y el Estado, en este caso, podría lograr la armonía mediante otros medios no tan extremos y excepcionales como la ley de armonización.