01 Ago
Este documento aborda las fases esenciales de los contratos administrativos, desde su génesis hasta su finalización, detallando los procedimientos y normativas aplicables en cada etapa.
PREPARACIÓN, ADJUDICACIÓN, EFECTOS Y EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Preparación de los Contratos Administrativos
El Expediente de Contratación
La celebración de contratos por parte de las Administraciones Públicas requerirá la previa tramitación del correspondiente expediente. Es fundamental subrayar, en primer lugar, que el expediente deberá referirse a la totalidad del objeto del contrato, sin que se puedan realizar fraccionamientos del objeto del contrato contrarios a la ley. Ello, sin perjuicio de que un contrato se pueda dividir por lotes a efectos de su licitación y adjudicación.
Las distintas fases y documentos que deben integrar el expediente administrativo de contratación son las siguientes:
Iniciación: Necesidad del Contrato
El expediente se iniciará por el órgano de contratación, motivando la necesidad del contrato en los términos previstos en el artículo 22 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP).
Incorporación del Certificado de Existencia de Crédito
De acuerdo con los compromisos de gasto que conlleve la contratación, al expediente deberá incorporarse el certificado de existencia de crédito, así como la fiscalización previa de la intervención, en su caso, en los términos previstos en la Ley General Presupuestaria.
Justificación del Procedimiento de Adjudicación y de los Criterios de Valoración
En el expediente se justificará adecuadamente la elección del procedimiento de adjudicación, así como la justificación respecto de los criterios que se tendrán en consideración para adjudicar el contrato.
Incorporación de los Pliegos Particulares
Al expediente se incorporarán el pliego de cláusulas administrativas particulares y el de prescripciones técnicas que hayan de regir el contrato (en el procedimiento de diálogo competitivo estos pliegos se sustituyen por el denominado documento descriptivo del contrato). Estos pliegos, que concretan el objeto del contrato, deberán aprobarse previamente a la autorización del gasto o conjuntamente con ella; en todo caso, se deben aprobar antes de la licitación del contrato o de su adjudicación.
Pliegos de Cláusulas Administrativas
Los pliegos de cláusulas administrativas incluirán los pactos y condiciones definitorios de los derechos y obligaciones de las partes del contrato. Los contratos se ajustarán al contenido de los pliegos particulares, cuyas cláusulas se consideran parte integrante de los mismos. Se pueden aprobar modelos de cláusulas administrativas, lo que es usual en las Administraciones territoriales.
Pliegos de Prescripciones Técnicas Particulares
Los pliegos de prescripciones técnicas particulares rigen la realización de la prestación y definen sus calidades. Se definirán teniendo en cuenta criterios de accesibilidad universal y de diseño para todos, así como criterios de sostenibilidad. Deberán permitir el acceso en condiciones de igualdad de los licitadores, sin que puedan tener por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de los contratos públicos a la competencia.
Por último, cabe señalar que las Administraciones pueden aprobar pliegos de cláusulas administrativas generales, así como prescripciones técnicas generales, para su utilización en los contratos que se celebren por los órganos de contratación y a los que deberán ajustarse.
Con carácter general, a partir del 18 de abril, todos los órganos de contratación deben dar acceso a los pliegos correspondientes a la licitación de contratos de obras, suministro, servicios, concesión de obra pública y gestión de servicios públicos sujetos a regulación armonizada a través de su Perfil de Contratante.
Aprobación del Expediente
Completado el expediente de contratación, se dictará resolución motivada por el órgano de contratación aprobando el mismo y disponiendo la apertura del procedimiento de adjudicación. Dicha resolución implicará también la aprobación del gasto.
Contratos Menores: Régimen Especial
Los contratos menores (contratos de importe inferior a 50.000 euros, cuando se trate de contratos de obras, o a 18.000 euros, cuando se trate de otros contratos) constituyen una excepción a la necesidad del expediente con el contenido indicado. En estos, la tramitación del expediente solo exigirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura. En el contrato menor de obras, deberá añadirse, además, el presupuesto de las obras, sin perjuicio de que deba existir el correspondiente proyecto cuando normas específicas así lo requieran.
Clases de Tramitación del Expediente de Contratación
Además de la tramitación ordinaria, que responde exactamente a lo expuesto en el punto anterior, existen otras dos clases de tramitaciones del expediente de contratación: tramitación urgente y tramitación de emergencia.
Tramitación Urgente
Podrán ser objeto de tramitación urgente los expedientes correspondientes a los contratos cuya celebración responda a una necesidad inaplazable o cuya adjudicación sea preciso acelerar por razones de interés público. A tales efectos, el expediente deberá contener la declaración de urgencia hecha por el órgano de contratación, debidamente motivada.
Los expedientes calificados de urgentes se tramitarán siguiendo el mismo procedimiento que los expedientes ordinarios, pero con reglas especiales que dotan a estos expedientes de celeridad en su tramitación:
- Los expedientes gozarán de preferencia para su despacho.
- Los plazos para la licitación, adjudicación y formalización del contrato se reducirán a la mitad (salvo el plazo de quince días hábiles establecido como período de espera antes de la formalización del contrato).
- El plazo de inicio de la ejecución del contrato no podrá ser superior a quince días hábiles, contados desde la formalización.
Tramitación de Emergencia
Esta tramitación hace referencia al régimen excepcional que regula el TRLCSP en su artículo 113, y al que puede recurrirse por parte de las Administraciones Públicas cuando tengan que actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional.
Entre las reglas excepcionales de esta tramitación destaca que, mediante acuerdo del órgano de contratación y sin obligación de tramitar expediente administrativo, se podrá ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido, o contratar libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a requisitos formales. El plazo de inicio de la ejecución de las prestaciones no podrá ser superior a un mes, contado desde la adopción del citado acuerdo.
La Adjudicación de los Contratos: Procedimientos
Como ya se ha expuesto, aprobado el expediente de contratación se produce la apertura de la siguiente fase: la adjudicación del contrato.
Debe recordarse que en el ámbito de la adjudicación de los contratos, el TRLCSP establece los principios de igualdad y transparencia, es decir, los órganos de contratación deben garantizar a todos los licitadores y candidatos un tratamiento igualitario y no discriminatorio, así como ajustar su actuación al principio de transparencia.
En cuanto a los procedimientos de adjudicación, en primer lugar, nos encontramos con los dos procedimientos ordinarios: el procedimiento abierto y el procedimiento restringido. Además, existen otros dos procedimientos de adjudicación: el procedimiento negociado y el denominado diálogo competitivo. De esta forma, el artículo 138.2 TRLCSP establece que “la adjudicación se realizará, ordinariamente, utilizando el procedimiento abierto o el procedimiento restringido. En los supuestos enumerados en los artículos 170 a 175, ambos inclusive, podrá seguirse el procedimiento negociado, y en los casos previstos en el artículo 180 podrá recurrirse al diálogo competitivo”.
El concurso de proyectos se rige por un procedimiento específico.
Por otra parte, los contratos menores podrán no adjudicarse por ninguno de estos procedimientos, es decir, estos contratos podrán adjudicarse directamente a cualquier empresario con capacidad de obrar y que cuente con la habilitación profesional necesaria para realizar la prestación.
Debe subrayarse, en este momento, la regla particular que en el ámbito de la contratación pública existe para el cómputo de plazos. En efecto, aunque con carácter general se aplican las reglas del cómputo de plazos establecidas en la Ley 30/1992, la Disposición adicional duodécima del TRLCSP determina la siguiente particularidad:
Los plazos establecidos por días en el TRLCSP se entenderán referidos a días naturales, salvo que en la ley se indique expresamente que solo deben computarse los días hábiles. No obstante, si el último día del plazo fuera inhábil, este se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.
Tipos de Procedimientos de Adjudicación
Procedimiento Abierto
En el procedimiento abierto, todo empresario interesado podrá presentar una proposición, quedando excluida toda negociación de los términos del contrato con los licitadores. Se trata de un procedimiento en el que queda absolutamente garantizada la publicidad y concurrencia competitiva.
Procedimiento Restringido
En el procedimiento restringido, solo podrán presentar proposiciones aquellos empresarios que, a su solicitud y en atención a su solvencia, sean seleccionados por el órgano de contratación. En este procedimiento estará prohibida toda negociación de los términos del contrato con los solicitantes o candidatos.
El órgano de contratación deberá haber establecido los criterios objetivos de solvencia, con arreglo a los cuales serán elegidos los candidatos que serán invitados a presentar proposiciones. El órgano de contratación señalará el número mínimo de empresarios a los que invitará a participar en el procedimiento, que no podrá ser inferior a cinco.
Igual que en el otro procedimiento ordinario de adjudicación, en el procedimiento restringido queda absolutamente garantizada la publicidad y concurrencia competitiva.
Procedimiento Negociado
En el procedimiento negociado, la adjudicación recaerá en el licitador justificadamente elegido por el órgano de contratación, tras efectuar consultas con diversos candidatos y negociar las condiciones del contrato con uno o varios de ellos.
El procedimiento negociado puede utilizarse si concurren los supuestos tasados, con carácter general para todos los contratos, en el artículo 170 TRLCSP, o bien si concurren los supuestos tasados para cada uno de los tipos de contratos (artículos 171 a 175). En estos supuestos tasados se establece, en las distintas clases de contratos, un umbral o valor económico del contrato por debajo del cual es posible acudir a este procedimiento negociado:
- Contrato de obras: valor inferior a un millón de euros.
- Contrato de gestión de servicios públicos: presupuesto de gastos de primer establecimiento inferior a 500.000 euros y plazo de duración inferior a cinco años.
- Resto de contratos: valor inferior a cien mil euros.
El procedimiento negociado puede, a su vez, revestir la forma de negociado con publicidad o de negociado sin publicidad. El procedimiento negociado será objeto de publicidad previa en los casos previstos en el artículo 177 TRLCSP, en los que será posible la presentación de ofertas en concurrencia por cualquier empresario interesado. En los restantes supuestos, no será necesario dar publicidad al procedimiento (aquí, entre otros criterios, se aplica también un criterio de umbral económico para los contratos no sujetos a regulación armonizada – contrato de obras, valor inferior a 200.000 euros; resto de contratos, valor inferior a 60.000 euros).
En todo caso, en el procedimiento negociado será necesario solicitar ofertas, al menos, a tres empresas capacitadas para la realización del objeto del contrato, siempre que ello sea posible.
No obstante, en virtud del efecto directo de las Directivas de 2014, a partir del pasado 18 de abril, el procedimiento negociado solo podrá utilizarse para adjudicar contratos sujetos a regulación armonizada en aquellos supuestos que, además de encontrarse recogidos en los artículos 170 a 174 del TRLCSP, figuren en los artículos 26.4 o 32 de la Directiva 2014/24/UE (cuando se trate de contratos de obras, suministros y servicios), o en los artículos 31, apartados 4 y 5 de la Directiva 2014/23/UE (cuando se trate de contratos de concesión de obra pública o de contratos de gestión de servicio público).
Diálogo Competitivo
En el diálogo competitivo, el órgano de contratación dirige un diálogo con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades y que servirán de base para que los candidatos elegidos presenten una oferta. En el caso de que se decida limitar el número de empresas a las que se invitará a tomar parte en el diálogo, este no podrá ser inferior a tres.
El diálogo competitivo podrá utilizarse en el caso de contratos particularmente complejos, y siempre subsidiariamente a los procedimientos ordinarios, es decir, cuando el órgano de contratación considere, y motive, que el uso del procedimiento abierto o el del restringido no permite una adecuada adjudicación del contrato.
El TRLCSP define, a estos efectos, lo que se considera un contrato particularmente complejo: cuando el órgano de contratación no se encuentre objetivamente capacitado para definir las prescripciones técnicas, esto es, los medios técnicos aptos para satisfacer sus necesidades u objetivos, o para determinar la cobertura jurídica o financiera de un proyecto. Precisamente por ello, en este procedimiento el órgano de contratación desarrollará, con los candidatos seleccionados, un diálogo cuyo fin será determinar y definir los medios adecuados para satisfacer sus necesidades. En el transcurso de este diálogo, podrán debatirse todos los aspectos del contrato con los candidatos seleccionados.
Los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado se adjudicarán, como regla general, por este procedimiento.
Esquema del Procedimiento de Adjudicación
Anuncio Previo
Los órganos de contratación podrán publicar un anuncio de información previa con el fin de dar a conocer, en relación con los contratos de obras, suministros y servicios que tengan proyectado adjudicar en los doce meses siguientes.
Los anuncios se publicarán en el «Diario Oficial de la Unión Europea» o en el perfil de contratante del órgano de contratación.
Este anuncio previo, en el caso de contratos sujetos a regulación armonizada, es obligatorio.
Toda remisión de anuncios para su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea debe realizarse telemáticamente mediante los formularios normalizados aprobados por la normativa europea.
Anuncio de Licitación (Convocatoria de Licitación)
Los procedimientos para la adjudicación de contratos de las Administraciones Públicas, a excepción de los negociados sin publicidad, deberán anunciarse en el «Boletín Oficial del Estado». No obstante, cuando se trate de contratos de las Comunidades Autónomas, entidades locales u organismos o entidades de derecho público dependientes de las mismas, se podrá sustituir la publicidad en el «Boletín Oficial del Estado» por la que se realice en los diarios o boletines oficiales autonómicos o provinciales.
Cuando los contratos estén sujetos a regulación armonizada, la licitación deberá publicarse, además, en el «Diario Oficial de la Unión Europea», sin que en este caso la publicidad efectuada en los diarios oficiales autonómicos o provinciales pueda sustituir a la que debe hacerse en el «Boletín Oficial del Estado».
Los anuncios de licitación se publicarán, asimismo, en el perfil de contratante del órgano de contratación.
Presentación de Proposiciones por los Licitadores
Los órganos de contratación fijarán los plazos de recepción de las ofertas y solicitudes de participación teniendo en cuenta el tiempo que razonablemente pueda ser necesario para preparar aquellas.
Las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a lo previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares, y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de dichas cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna.
Las proposiciones serán secretas y se arbitrarán los medios que garanticen tal carácter hasta el momento de la licitación pública.
Cada licitador no podrá presentar más de una proposición.
Las proposiciones en el procedimiento abierto y las solicitudes de participación en los procedimientos restringido y negociado y en el diálogo competitivo deberán ir acompañadas de los documentos que acrediten la capacidad y solvencia de los licitadores (sobre de documentación administrativa).
La proposición económica y técnica de los licitadores deberá presentarse en sobres independientes, que serán secretos hasta su apertura pública.
Apertura Pública y Valoración de Proposiciones
La apertura pública de las proposiciones económica y técnica la realiza la Mesa de Contratación, que procederá a su valoración de acuerdo con los criterios establecidos.
Para la valoración de las proposiciones y la determinación de la oferta económicamente más ventajosa deberá atenderse a criterios directamente vinculados al objeto del contrato (la calidad, el precio y su revisión, el plazo de ejecución o entrega de la prestación, el coste de utilización, las características medioambientales o vinculadas con la satisfacción de exigencias sociales, entre otros).
Cuando solo se utilice un criterio de adjudicación, este ha de ser, necesariamente, el del precio más bajo.
Los criterios pueden ser de dos tipos: los que se evalúan de forma automática (mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de las fórmulas establecidas en los pliegos) y, por otra parte, aquellos que exigen la aplicación de juicios de valor por parte de la mesa de contratación.
En este sentido, en la adjudicación del contrato podrá celebrarse una subasta electrónica. En los procedimientos abiertos, restringidos o de licitación con negociación, los poderes adjudicadores podrán decidir que se efectúe una subasta electrónica previa a la adjudicación de un contrato público cuando el contenido de los pliegos de la contratación, y en particular las especificaciones técnicas, puedan establecerse de manera precisa y permitan un proceso basado en un dispositivo electrónico que posibilite la evaluación automática. La Directiva 2014/24/UE recoge la nueva regulación de esta subasta electrónica.
Propuesta de Adjudicación
De acuerdo con la valoración realizada, las proposiciones presentadas y que no hayan sido declaradas desproporcionadas o anormales se clasificarán, por orden decreciente, y se propondrá la adjudicación del contrato al primer licitador en dicha clasificación.
Presentación de Documentos Acreditativos del Adjudicatario
El órgano de contratación requerirá al licitador que haya presentado la oferta económicamente más ventajosa para que, dentro del plazo de diez días hábiles, a contar desde el siguiente a aquel en que hubiera recibido el requerimiento, presente la documentación justificativa de hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social o autorice al órgano de contratación para obtener de forma directa la acreditación de ello. De igual manera, deberá acreditar que dispone efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato y de haber constituido la garantía definitiva que sea procedente.
Adjudicación Definitiva
El órgano de contratación deberá adjudicar el contrato dentro de los cinco días hábiles siguientes a la recepción de la documentación. En los procedimientos negociados y de diálogo competitivo, la adjudicación concretará y fijará los términos definitivos del contrato.
No podrá declararse desierta una licitación cuando exista alguna oferta o proposición que sea admisible de acuerdo con los criterios que figuren en el pliego.
La adjudicación deberá ser motivada, se notificará a los candidatos o licitadores y, simultáneamente, se publicará en el perfil de contratante.
La notificación deberá contener, en todo caso, la información necesaria que permita al licitador excluido o candidato descartado interponer recurso suficientemente fundado contra la decisión de adjudicación.
Formalización del Contrato
En la notificación y en el perfil de contratante se indicará el plazo en que debe procederse a su formalización, conforme al artículo 156.3 del TRLCSP.
Publicidad de la Formalización de los Contratos
La formalización de los contratos, salvo los menores, se publicará en el perfil de contratante del órgano de contratación. Cuando la cuantía del contrato sea igual o superior a 100.000 euros, deberá publicarse, además, en el «Boletín Oficial del Estado» o en los respectivos Diarios o Boletines Oficiales de las Comunidades Autónomas o de las Provincias, un anuncio en el que se dé cuenta de dicha formalización, en un plazo no superior a cuarenta y ocho días a contar desde la fecha de la misma.
Cuando se trate de contratos sujetos a regulación armonizada, el anuncio deberá enviarse, en el plazo que señale la normativa europea, al «Diario Oficial de la Unión Europea» y publicarse en el «Boletín Oficial del Estado».
Efectos y Ejecución del Contrato Administrativo
Los efectos de los contratos administrativos se regirán, además de por la legislación administrativa contractual, por los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas, generales y particulares.
Los contratos deberán cumplirse a tenor de sus cláusulas, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas por la legislación en favor de las Administraciones Públicas. En este sentido, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de esta. En los procedimientos que se instruyan para la adopción de acuerdos relativos a la interpretación, modificación y resolución del contrato deberá darse audiencia al contratista. Además, en algunos de estos procedimientos será preceptivo el informe del Consejo de Estado o del correspondiente órgano consultivo autonómico. Los acuerdos que adopte el órgano de contratación pondrán fin a la vía administrativa y serán inmediatamente ejecutivos.
En cuanto a la ejecución de los contratos, opera, con carácter general, el principio de riesgo y ventura del contratista, salvo expreso reparto del riesgo entre la Administración contratante y el empresario contratista. En las concesiones se traslada al contratista el riesgo operacional.
En la ejecución del contrato, las partes deberán cumplir fielmente con sus obligaciones. De esta forma, el contratista deberá realizar de manera completa y en plazo el objeto del contrato; por su parte, la Administración deberá abonar el precio convenido y en plazo (treinta días desde aprobación certificaciones o documento de conformidad).
Los contratos administrativos solo podrán ser modificados por razones de interés público. No obstante, el equilibrio económico del contrato puede exigir, tras esa modificación, adoptar las medidas correspondientes para su restablecimiento, esencialmente en el contrato de concesión de obra pública.
Por último, en cuanto a la responsabilidad por daños y perjuicios a terceros, será obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato. No obstante, la responsabilidad recaerá en la Administración cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración.
Extinción de los Contratos Administrativos
Los contratos se extinguen por cumplimiento o por resolución.
Extinción por Cumplimiento
Por Realización Completa del Objeto del Contrato
El contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando este haya realizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de la prestación. Su constatación exigirá por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente a la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares por razón de sus características.
Por Finalización del Plazo de Duración
La duración de los contratos se regula, con carácter general, en el artículo 23 TRLCSP. De esta forma, la duración de los contratos del sector público deberá establecerse teniendo en cuenta la naturaleza de las prestaciones, las características de su financiación y la necesidad de someter periódicamente a concurrencia la realización de las mismas. Además, el contrato podrá prever una o varias prórrogas (los contratos menores no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga).
No obstante, hay contratos que tienen establecida en la ley una duración determinada, por ejemplo, en contratos de prestación continuada o determinados contratos de servicios, o las concesiones de obra pública o de gestión de servicios públicos (también el contrato menor tiene una duración máxima de un año). Estos contratos se extinguen por cumplimiento de su duración. No debe confundirse con los plazos de ejecución que, de forma estimada, se establecen en algunos contratos, como en los contratos de obras.
La ejecución total de la prestación o, en su caso, la finalización del plazo de duración, no exime sin más al contratista; para ello se articula en algunos contratos el denominado plazo de garantía, que opera con posterioridad al cumplimiento del contrato y cuyo vencimiento sin reparo alguno por parte de la Administración contratante conlleva la extinción de la responsabilidad del contratista.
Extinción por Resolución
Son causas generales de resolución del contrato:
- La muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extinción de la personalidad jurídica de la sociedad contratista.
- La declaración de concurso o la declaración de insolvencia en cualquier otro procedimiento.
- El mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista.
- La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista.
- La demora en el pago por parte de la Administración.
- El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, calificadas como tales en los pliegos o en el contrato.
- La imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados o la posibilidad cierta de producción de una lesión grave al interés público de continuarse ejecutando la prestación.
- Las establecidas expresamente en el contrato.
Además de estas causas generales, la ley concreta algunas causas de resolución específicas para cada tipo de contrato. En este sentido, deben destacarse dos causas particulares de resolución en la concesión de obra pública: el rescate de la concesión adoptado unilateralmente por la Administración (que también opera en el contrato de gestión de servicio público) y que conlleva la indemnización a favor del contratista; y el abandono o renuncia unilateral por el concesionario de obra pública, que conlleva la indemnización a favor de la Administración.
Los efectos de la resolución del contrato es la necesaria liquidación del mismo. Si la causa de resolución que opera conlleva incumplimiento culpable por parte del contratista, o de la Administración, se deberá tener en cuenta la indemnización de daños y perjuicios que deberá abonar a la otra parte la parte culpable, además, en su caso, de la pérdida de la garantía por parte del contratista.
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