Función del Gasto y su Reflejo Programático

La función del gasto se deducirá del programa, pero puede darse el caso de que su naturaleza o finalidad no quede adecuadamente reflejada en el rótulo del programa. En estos casos, la clave de cada crédito nos indicará la función del gasto a la que pertenece.

Estructura del Estado de Ingresos

Los ingresos se estructuran siguiendo las clasificaciones orgánica y económica:

• La clasificación orgánica distinguirá los ingresos correspondientes a la Administración General del Estado y los correspondientes a cada uno de los organismos autónomos, los de la Seguridad Social y los de otras Entidades.
• La clasificación económica agrupará los ingresos, separando los corrientes, los de capital y las operaciones financieras.

Los capítulos en que se estructura esta clasificación económica son los siguientes:

1. Ingresos Corrientes

• Impuestos directos y cotizaciones sociales (Capítulo 1).
• Impuestos indirectos (Capítulo 2).
• Tasas, precios públicos y otros ingresos (Capítulo 3).
• Transferencias corrientes (Capítulo 4).
• Ingresos patrimoniales (Capítulo 5).

2. Ingresos de Capital

• Enajenación de inversiones reales (Capítulo 6).
• Transferencias de capital (Capítulo 7).

3. Operaciones Financieras

• Activos financieros (Capítulo 8).
• Pasivos financieros (Capítulo 9).

Los capítulos se desglosarán en artículos y estos en conceptos que podrán dividirse en subconceptos.

Capítulo 19: Los Principios Presupuestarios

1. Introducción

Llamamos principios presupuestarios a una serie de reglas que resumen la disciplina de la institución y cuyo respeto asegura el cumplimiento de su finalidad básica: permitir el control parlamentario del proceso de asignación de los recursos públicos, así como la correspondencia entre dicha asignación y su ejecución.

Los principios presupuestarios son reglas de carácter jurídico cuyo núcleo se encuentra recogido en la propia Constitución Española (CE), desarrollada en el ámbito de la legislación ordinaria por la Ley General Presupuestaria (LGP). En la Constitución aparecen el principio de legalidad o, mejor dicho, de competencia o división de poderes en las diferentes fases del ciclo presupuestario. Incluyendo además, el principio de unidad y el principio de anualidad. En ellos pueden considerarse comprendidos otros como el de universalidad o el de especialidad, que, en todo caso, pertenecen a la esencia del régimen presupuestario.

La LGP, por su parte, dedica un breve Capítulo a «Principios y reglas de programación y de gestión presupuestaria», con solo dos artículos. El artículo 26 se dedica a la programación y afirma que esta «se regirá por los principios de estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria». Por su parte, en el artículo 27, sobre principios y reglas de gestión presupuestaria, se habla en primer lugar del régimen de presupuesto anual y, a continuación, de la regla de la especialidad, de la de unidad de caja y de la de universalidad.

Los principios presupuestarios estrictamente constitucionales son los siguientes:

2. Principio de Legalidad Presupuestaria

El primero de los principios presupuestarios es el de legalidad, es decir, el que establece que la aprobación del presupuesto corresponde a las Cortes y toma la forma de Ley.

Dicho principio se encuentra reconocido en la CE, en diversos preceptos. El artículo 134.1, que establece: «Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación», y el artículo 66.2 que, al definir las funciones de las Cortes, dice: «Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos».

Como puede verse, el primero de estos preceptos no solamente establece la competencia de las Cortes para la aprobación de los presupuestos, sino que reserva al Gobierno la iniciativa en la preparación. Por su parte, el artículo 66.2 distingue la función presupuestaria de las Cortes de su ordinaria competencia legislativa, lo que ha sido subrayado por el propio Tribunal Constitucional (TC). Este doble orden de consideraciones ha determinado que, en ocasiones, se emplee, en lugar de la expresión principio de legalidad, la de principio de competencia, para subrayar las específicas determinaciones de la institución presupuestaria en el esquema constitucional de división de poderes.

El presupuesto se aprueba por Ley. Esta Ley presenta unas peculiaridades que se reflejan en su contenido.

Dicho carácter se pone de manifiesto en el procedimiento para su aprobación, empezando por la restricción de la iniciativa al Gobierno tanto en lo que se refiere al proyecto de Ley original como por lo que hace a modificaciones en el curso de la ejecución. Existen igualmente peculiaridades en la tramitación.

3. Principio de Anualidad

Pertenece igualmente a la esencia del régimen presupuestario que la aprobación debe seguir un ritmo temporal determinado, que suele ser anual. Así lo establece de manera expresa la CE, que dice: «Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual» (art. 134.2). Es lo que se corresponde con la tradición constitucional de nuestro país y con la práctica general en Derecho comparado. Durante el anterior régimen se estableció, en cambio, un período bienal para la aprobación del presupuesto, aunque cada uno de los ejercicios anuales era objeto de cierre independiente.

La Ley de Estabilidad introdujo diversas referencias a la inserción del Presupuesto en un marco de programación plurianual. Incluso se recoge en ella el principio de plurianualidad. Pero, como en la misma Ley se advierte, sin que ello ponga en cuestión la regla de anualidad en la aprobación y ejecución: «La elaboración de los presupuestos en el sector público se enmarcará en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige la aprobación y ejecución presupuestaria» (art. 4 de la Ley de Estabilidad).

Esto mismo es lo que recoge la LGP. En ella se habla de la plurianualidad como principio de programación (art. 26) y de la anualidad como regla de gestión presupuestaria (art. 27.1):

«La gestión del sector público estatal estará sometida al régimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los límites de un escenario plurianual.»

Lo que conviene subrayar es lo siguiente: el criterio de la plurianualidad de los escenarios plurianuales pertenece a la fase de programación (del gasto y del ingreso).

Dentro de cada presupuesto, esa fase de programación y de los ajustes del presupuesto dentro del programa pertenece a la fase de formación del proyecto. La aprobación por las Cortes, que es lo que da valor jurídico al presupuesto, continúa rigiéndose, como no podía ser de otra manera, por el principio de anualidad establecido en la Constitución, que es el que aquí estamos abordando.

El voto anual de la Ley de Presupuestos supone la limitación temporal de su vigencia al correspondiente ejercicio, que en nuestro país coincide con el año natural. En relación con esto, se ha planteado la cuestión de si dicha vigencia anual se aplica al conjunto de la Ley, incluido su articulado, o si, por el contrario, en este pueden incluirse preceptos que se integran en el ordenamiento de manera permanente. Por lo que se refiere al «núcleo esencial» o contenido indisponible de la Ley de Presupuestos, la vigencia se reduce ciertamente al ejercicio presupuestario. Por el contrario, las restantes materias pueden ser reguladas con la misma limitada vigencia o bien quedar incorporadas permanentemente al ordenamiento. La propia redacción de la norma suele precisarlo.

Esta es, al menos, la práctica seguida en los últimos años en nuestro país. Como ejemplo de normas incorporadas en la Ley de Presupuestos pero con vigencia indefinida, puede citarse el caso de las modificaciones de la Ley General Tributaria (LGT) introducidas en diversas Leyes presupuestarias o la norma de creación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

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