El Régimen de Términos y Plazos en el Procedimiento Administrativo

Los términos y plazos establecidos en las leyes obligan tanto a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas como a los interesados (art. 47 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común – LRJ-PAC). La realización de actuaciones fuera de plazo tiene, sin embargo, desigual relevancia según provenga de los interesados o de la propia Administración Pública.

Si en el caso de los interesados puede ocasionar la pérdida de un derecho (art. 76.3 LRJ-PAC), en el de la Administración solo implica la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del correspondiente término o plazo (art. 63.3 LRJ-PAC), sin perjuicio de la responsabilidad en la que puedan incurrir las autoridades y empleados públicos. Ha de tenerse en cuenta también que el incumplimiento por la Administración Pública de los plazos puede dar lugar a la caducidad del procedimiento o a un supuesto de silencio administrativo.

Recursos contra Disposiciones de Carácter General (Reglamentos)

En el ámbito del Derecho Administrativo, existen dos modalidades principales de recursos para impugnar reglamentos:

Recurso Directo contra Reglamentos

El recurso directo tiene como objeto el propio reglamento. Esto es, se solicita del órgano judicial competente para enjuiciar el reglamento, según el rango de este, que examine y declare la invalidez de la norma. La sentencia que resuelva este recurso contendrá un pronunciamiento sobre su conformidad o no a Derecho. La declaración de invalidez puede afectar a todo el contenido de la disposición o, lo que es más frecuente, a una parte de la misma.

Los preceptos afectados por la declaración de invalidez son expulsados del ordenamiento jurídico. La sentencia que contenga este pronunciamiento se tendrá que publicar en el mismo boletín oficial en el que se publicó el reglamento al objeto de que quede debidamente garantizada la seguridad jurídica. Este recurso se interpone en el plazo de dos meses a contar desde la publicación oficial del reglamento. Están legitimados para interponerlo todas las personas que acrediten tener un derecho o un interés legítimo afectado por el reglamento.

Recurso Indirecto contra Reglamentos

El recurso indirecto es el que tiene por objeto un acto administrativo que se recurre con fundamento en la invalidez del reglamento que aplica. La sentencia, por consiguiente, solo podrá declarar, en su caso, la invalidez del acto y no la de la norma, salvo que el órgano judicial sea el competente para conocer de ambos, acto y norma.

Ahora bien, el artículo 27 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) dispone que cuando un juez o tribunal de lo contencioso-administrativo haya dictado sentencia firme estimatoria, es decir, haya anulado el acto de aplicación de un reglamento porque considera que este es inválido, tendrá que plantear una cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición (salvo que el propio órgano judicial sea el competente para ello) a fin de que pueda afectar un pronunciamiento sobre la validez del reglamento en cuestión.

Clasificación de los Actos Administrativos

Los actos administrativos pueden clasificarse atendiendo a diversas características:

1. Actos Simples y Actos Complejos

• Los actos simples son aquellos en cuya producción interviene un único órgano administrativo con facultades resolutorias.
• Por el contrario, en los actos complejos intervienen en su producción varios órganos administrativos con facultades decisorias.

2. Actos Singulares y Actos Generales

• Los actos singulares están dirigidos a una persona determinada.
• Los actos generales lo están a una pluralidad indeterminada de personas.

3. Actos Definitivos y Actos de Trámite

• Los actos definitivos, también llamados resoluciones, son los que ponen fin al procedimiento administrativo, decidiendo sobre el fondo. Las resoluciones o actos definitivos son actos impugnables, tanto en vía administrativa como en vía contencioso-administrativa.
• Los actos de trámite son actos intermedios en un mismo procedimiento, que pueden ser internos o externos y que frecuentemente son de conocimiento (certificados), de deseo (propuesta) o de juicio (dictamen o informe). A diferencia de los actos definitivos, los actos de trámite, como regla general, no son impugnables, aunque se prevén tres excepciones:
  • Cuando decidan directa o indirectamente el fondo del asunto.
  • Cuando determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento.
  • Cuando produzcan indefensión o perjuicios irreparables a derechos e intereses legítimos.

4. Actos Favorables y Actos de Gravamen

• Los actos favorables o declarativos de derechos son aquellos que amplían la esfera jurídica de las personas (licencias, autorizaciones, concesiones, subvenciones). Estos actos pueden ser retroactivos, si bien lo más destacable es que solo en casos tasados pueden ser revocados.
• Por el contrario, los actos de gravamen son limitativos de la esfera jurídica de las personas (multas, órdenes, cierre de actividades). No pueden ser retroactivos y necesitan motivarse en todo caso.

5. Actos que Ponen o No Fin a la Vía Administrativa

Frente a los actos que ponen fin a la vía administrativa puede interponerse recurso de reposición ante el mismo órgano administrativo que los ha dictado. Por tanto, cabe prescindir de este recurso administrativo e interponer directamente el recurso contencioso-administrativo.

Por el contrario, cuando el acto no pone fin a la vía administrativa, para poder recurrirlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa es preciso interponer el llamado recurso administrativo de alzada. Un recurso de alzada del que conocerá el órgano jerárquicamente superior del que lo haya dictado. De este modo, se da oportunidad a la Administración de reconsiderar el acto, por lo que el recurrente obtendrá satisfacción a su pretensión si el recurso es estimado, mientras que, en caso contrario, quedará abierta la vía contencioso-administrativa y podrá interponer el recurso jurisdiccional.

Los actos que ponen fin a la vía administrativa son los siguientes:

• Actos de los órganos de la Administración General del Estado (AGE): La disposición adicional 15ª de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) enumera los siguientes:
  • Actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
  • Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado.
  • Los actos de los Subsecretarios y Directores Generales en materia de personal.
  • Actos de organismos públicos adscritos a la AGE.
  • Actos emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados.
  • Cuando el acto ha sido dictado por delegación, también agotará la vía administrativa si la delegación la hubiere otorgado un órgano cuyos actos sí la agotan.
  • Los actos resolutorios de los recursos de alzada.
• Actos de los órganos de las Administraciones autonómicas: Agotan la vía administrativa los actos del Presidente y del Consejero de Gobierno, y los actos de los Consejeros.
• Actos de las Entidades locales: Ponen fin a la vía administrativa los siguientes actos:
  • Los del Pleno del Ayuntamiento y de la Diputación Provincial.
  • Los del Alcalde y Presidente de la Diputación Provincial.
  • Los actos de las Juntas de Gobierno.
  • Los de las autoridades y órganos inferiores cuando resuelvan por delegación de un órgano cuyos actos pongan fin a la vía administrativa.
  • Los de cualquier otra autoridad cuando así lo establezca una disposición legal.
  • Los actos resolutorios de un recurso de alzada.

6. Actos Firmes

Son los actos frente a los que no cabe ningún recurso administrativo ni jurisdiccional (con la única excepción del recurso administrativo extraordinario de revisión). La firmeza de un acto se produce por el transcurso del plazo para recurrir sin interponer el correspondiente recurso.

7. Actos que Reproducen Otros Anteriores Definitivos y Firmes y Actos Confirmatorios de Actos Consentidos

Los actos que reproducen otros anteriores firmes y los actos confirmatorios de actos consentidos son aquellos frente a los que no cabe recurso contencioso-administrativo por ser actos que debieron ser recurridos en su momento y no lo fueron, alcanzando así firmeza. El art. 28 de la LJCA establece que no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.

La Provincia en el Ordenamiento Jurídico Español

La provincia constituye una agrupación constitucionalmente necesaria (no voluntaria) de los Municipios. De este modo, la provincia agrupa o integra a todos los Municipios de su territorio, sin excepción. Además, la Constitución Española (CE) acepta implícitamente la división provincial existente en el momento de su promulgación.

El art. 141.1 de la CE impone una reserva de Ley Orgánica para cualquier alteración de los límites provinciales. Esta reserva impide, evidentemente, a las Comunidades Autónomas (CCAA) modificar la planta territorial de las Provincias de su territorio, la cual se impone a las mismas.

Competencias Municipales: Propias y Delegadas

Régimen Jurídico de las Competencias Propias Municipales

Dado que la atribución de competencias propias a los Municipios responde a la garantía institucional de la autonomía local, su ejercicio por parte de los Municipios es conforme a un régimen de autonomía y de autorresponsabilidad de las Entidades Locales. Esto significa que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas (CCAA) carecen de una potestad de dirección político-administrativa sobre estas materias, que corresponde a los órganos de gobierno y administración del Municipio. Por esta razón, el Estado y las CCAA no pueden establecer controles de oportunidad sobre el ejercicio por parte de los Municipios de sus competencias propias.

Las Competencias Municipales Delegadas

A diferencia de las competencias propias, las competencias delegadas no pertenecen al ámbito competencial que asegura la garantía institucional, sino al nivel competencial de los ordenamientos superiores. Por tanto, son producto de la voluntad de otras instituciones de otorgar a los Municipios la ejecución de sus propias competencias, en una manifestación del principio de descentralización (art. 103.1 CE), y por razón de los principios de eficacia y máxima proximidad a los ciudadanos.

Así, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), en su artículo 27.1, se limita a establecer que «el Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán delegar en los Municipios el ejercicio de sus competencias». La delegación habrá de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Instrumentos Normativos Estatales en Relación con las Comunidades Autónomas

El ordenamiento jurídico español prevé diversos instrumentos normativos estatales que regulan o inciden en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas:

• Los Estatutos de Autonomía, que son leyes estatales de carácter orgánico.
• Las Leyes Marco, a través de las cuales «las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o alguna de las CCAA, la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal» (art. 150.1 de la Constitución). Esta técnica todavía no se ha hecho uso.
• Las Leyes de Transferencia o Delegación, previstas en el art. 150.2 de la Constitución, y por medio de las cuales «el Estado podrá transferir o delegar en las CCAA mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación».
• Las Leyes de Armonización, a través de las cuales «el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de estas, cuando así lo exija el interés general» (art. 150.3 de la Constitución). Como especialidad, ambas Cámaras deben considerar de interés general el dictado de la concreta Ley de Armonización por mayoría absoluta.

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