Metodología de la Investigación en la Administración Pública: Problemas y Modelos

Un resumen basado en la obra de James L. Perry y Kenneth L. Kraemer

Introducción: La Búsqueda de una Ciencia de la Administración

Luther Gulick fue el primero en proponer una ciencia de la administración, centrada principalmente en la concepción positivista y otras metodologías de investigación apropiadas. El problema fundamental no es qué método científico de investigación se utilice, sino más bien la calidad, la continuidad y la utilidad de dicha investigación. Se plantea que los métodos de las ciencias sociales son útiles; otros métodos pueden ser igual de valiosos, pero no se utilizan con frecuencia en el campo de la administración pública (AP). La clave de la metodología es determinar si produce conocimiento útil a través del tiempo. Por lo tanto, en este texto se busca evaluar el estado actual de la metodología de investigación de la AP y sugerir algunos cambios para su desarrollo.

Tras analizar determinados artículos, los autores llegaron a la conclusión de que la investigación sobre la AP es principalmente aplicada, no resulta acumulativa y carece de apoyo institucional para cambiar cualquiera de las dos primeras condiciones.

«El método es no solo, o siquiera prominentemente, una cuestión de técnica, sino ante todo un modo de pensar»

Kaplan, en The Conduct of Inquiry, distingue varios sentidos de la metodología: las técnicas, que son los procedimientos específicos para una ciencia determinada; lo honorífico, que se preocupa de las normas de la aceptabilidad científica; y la epistemología, que involucra las cuestiones filosóficas básicas acerca de la búsqueda de la verdad.

El interés principal de los autores es la metodología utilizada en la investigación académica, o sea, el esfuerzo consciente por conocer más a fondo la AP. Para ello, se utilizan métodos generales de la investigación social, ya sean cualitativos o cuantitativos. En este estudio se excluyeron revisiones de documentos como encuestas a clientes, medición de la productividad y evaluación de programas, ya que estas se enfocan en medir los problemas organizativos, y por ende, están relacionadas con la práctica en sí de la administración pública y no con su estudio académico.

Cuestiones Históricas en la Metodología de la Investigación de la AP

La reflexión sobre la metodología de investigación en la AP ha sido poco frecuente, pero en la bibliografía desarrollada se pueden encontrar cinco temas recurrentes:

• La naturaleza de la postura de la AP dificulta la identificación de metodologías que definen el campo.
• La investigación refleja muy escasa comunicación interdisciplinaria.
• La investigación en la AP no ha sido acumulativa.
• El puente entre la investigación y la práctica es considerado un factor importante para la selección de metodologías apropiadas.
• El apoyo institucional otorgado a la investigación es inadecuado para remediar las deficiencias de conocimiento en la AP.

La Administración Pública: ¿Disciplina Académica o Profesión?

Existe la interrogante de si la AP se puede considerar una disciplina. Identificar esto es importante por dos razones: permite conocer lo esencial del campo (lo que ayudaría a reconocer los fenómenos importantes y a buscar técnicas de investigación apropiadas) y ubica a la AP en el campo más amplio de las ciencias sociales, afectando directamente el método de investigación aceptable.

Para John Honey, se carece de un entendimiento común sobre: 1) qué es la AP y si se trata de un campo o disciplina separado de las otras ciencias sociales, y 2) la naturaleza de la investigación que tiene sentido para la AP.

Posteriormente, se llegó a una solución operativa para determinar el campo. Entre los componentes de esta solución se encuentran: la AP se ocupa principalmente de la operación y el papel social de las empresas públicas, de modo que es un campo práctico o profesional; la práctica de la AP tiene un gran alcance, pero su estudio se arraiga en las ciencias sociales y, por ende, en sus métodos; los problemas de la administración de las empresas públicas requieren una investigación tanto aplicada como básica. Desde la perspectiva de la metodología, se señala que existe diversidad metodológica y una mezcla de investigación básica y aplicada.

En los años 40, una preocupación del campo era la controversia sobre la exclusión de los aspectos normativos. Dahl pensaba que este era uno de los mayores obstáculos para constituir a la AP como una ciencia.

Comunicación Interdisciplinaria

La amplitud de la AP y su diversidad metodológica generan determinadas barreras: con las disciplinas académicas, con otros actores dentro de la AP y con el mundo real. Mosher se remitió a este tema, lamentando que no existiera un conducto sistemático para que los investigadores de la AP se mantuvieran al tanto de los desarrollos en otros campos, así como la ignorancia acerca de la investigación de la AP en otras áreas.

Sin embargo, en los últimos tiempos, se han ido disminuyendo las barreras interdisciplinarias gracias a nuevos arreglos organizacionales entre disciplinas y dentro de ellas. Entre las manifestaciones de dichos arreglos se encuentran la creación de grupos dentro de las disciplinas tradicionalmente existentes o derivados de ellas, como la ciencia política y la economía, con intereses centrales en problemas públicos. A esto se agrega la generación de nuevas organizaciones con intereses en lo público. No obstante, esto trae consigo otro problema que deben afrontar los investigadores: cómo seleccionar entre las opciones organizacionales disponibles para su desarrollo profesional.

Acumulación del Conocimiento

Si bien ha existido una disminución de las barreras en el campo a medida que han surgido nuevas comunidades de investigadores, otro problema comienza a surgir: el de la integración y la acumulación de conocimiento oportuno. Primero, es necesario señalar que la acumulación de conocimiento no es lineal, sino más bien una función de escalones o una función cíclica de pendiente positiva. El problema principal reside en los procesos de sistematización de la teoría empírica acerca de la AP. Los impedimentos para la acumulación surgen de fuentes como los desacuerdos entre intereses académicos rivales, los cambios en los problemas públicos y la ausencia de un contenido central fijo en el campo. El gran alcance del campo es una barrera para la acumulación rápida de conocimiento, dados los limitados recursos e instituciones centrados en el estudio adecuado del fenómeno. La falta de acumulación de conocimiento también puede derivar en un desincentivo para los investigadores.

Vínculo entre Teoría y Práctica

La necesidad de generar una investigación utilitaria dentro de la AP se reconoció desde los primeros días del campo. Las municipalidades realizaban investigación estrictamente aplicada, lo que ocurre actualmente también en muchos entes gubernamentales de investigación. Esto desanima la inversión en investigación básica. De este modo, la AP se encuentra simultáneamente provista y desprovista de los medios necesarios para el estudio del conocimiento, existiendo una desvalorización de la teoría en sí misma.

Apoyo Institucional

Existe muy poco apoyo institucional para el desarrollo de la investigación en la AP, sobre todo financiero. Sin embargo, el apoyo en sí mismo no basta, sino que además hace falta un conjunto de valores que incentiven la investigación básica. La escasa prioridad otorgada a la investigación queda reflejada en el reclutamiento y ascenso de los profesores y el adiestramiento de nuevos doctores, entre otras cosas. De las universidades están egresando en abundancia doctores que no investigan y muy pocos doctores orientados a la investigación de la AP.

Críticas Recientes a la Investigación en la AP

Se presentan dos problemas principales. El primero es el grado en que la investigación está aumentando una base de conocimiento verificable. El segundo, de carácter epistemológico, es si las investigaciones producen un conocimiento utilizable.

Garson y Overman señalaron que el estudio de la AP era fragmentado, no acumulativo y poco financiado. Otros autores encontraron que las investigaciones relacionadas con la AP no abordaban cuestiones importantes y no realizaban hallazgos confiables.

El segundo problema, el epistemológico, ha sido analizado por varios teóricos de la AP, principalmente por Catron y Harmon, Denhardt, Hummel y White. Este último señala que la mayoría de las investigaciones de la AP se basan en modelos positivistas, indicativos de las ciencias naturales o sociales, pero que no ha sido contemplada a la luz de otros dos modos de investigación: los interpretativos y los críticos.

Análisis de la Metodología de Investigación Contemporánea

Métodos y Datos

Se escogieron artículos de investigación de las revistas Public Administration Review y Administration and Society para evaluar la metodología de la investigación contemporánea.

Categorías Analíticas

Cada artículo se codificó en once variables (más de la mitad reflejaban información puramente descriptiva, mientras que las otras requerían interpretación).

Resultados de la Investigación

Se encontró que los cuatro temas más frecuentes eran: teoría administrativa, administración pública, política pública y planeación. Los artículos de Public Administration Review destacan más la política pública, mientras que los de Administration and Society se centran más en la teoría administrativa. Además, ambas revistas priorizan la solución de problemas sobre el desarrollo de teorías.

Los bajos niveles de apoyo a la investigación de la AP son evidentes: en el 80% de los artículos no se verificó ningún apoyo institucional. Principalmente, los fondos provenían de apoyos para investigación provistos a los profesores por sus facultades.

La mayoría de los artículos se centraban en la delineación de problemas y la identificación de variables, las dos etapas más bajas de la taxonomía. La revista Administration and Society se dedicó, en una porción más moderada, a plantear las relaciones entre las variables.

Las metodologías de ambas revistas se basaron y agruparon en tres categorías: argumentación lógica, resúmenes jurídicos y análisis empírico. Por lo tanto, las perspectivas críticas e interpretativas estuvieron poco representadas. Los modelos matemáticos y las revisiones bibliográficas de gran extensión se emplearon en pequeñas proporciones.

Además, la mayoría de la investigación empírica consistía en estudios de caso particulares. Muy pocos incluían experimentos de campo, ecuaciones estructurales o estudios longitudinales.

Finalmente, se pueden hacer tres evaluaciones sobre la investigación en la AP:

1. La investigación en la AP es principalmente aplicada, antes que básica. Se enfoca en la identificación de problemas y variables constituyentes, motivada por la preocupación de solucionar problemas inmediatos a través de estudios de caso particulares.
2. La investigación en la AP no es acumulativa. Se realizan muy pocas reseñas bibliográficas de la investigación empírica y, además, no se analizan seriamente las conexiones entre los estudios actuales y los anteriores.
3. La investigación en la AP carece de apoyo institucional adecuado.

Conclusiones y Propuestas para el Futuro

A modo de conclusión, la investigación en la AP sigue siendo ecléctica, no acumulativa, sesgada hacia la solución de problemas y con escaso apoyo. Este enfoque investigativo no ha madurado lo suficiente como para generar un cuerpo de conocimiento sólido y acumulativo.

Se proponen tres cambios generales para promover la investigación en la Administración Pública:

a) Concentrarse en los Fenómenos Centrales

El campo de la AP es muy difuso y denso, mezclando distintas disciplinas. Por lo tanto, necesita concentrar su estudio si quiere mejorar el entendimiento de los fenómenos que le competen. Dos estrategias podrían ayudar a lograrlo:

• El estudio de las características y procesos que distinguen la administración pública de otras administraciones.
• El estudio de la interfaz del sistema político-administrativo.

b) Institucionalizar la Investigación

Solo ocurrirá un progreso si se legitiman nuevas normas e incentivos para el desarrollo de la investigación. Esto implica:

• Incrementar la importancia de la investigación en los roles que desempeñan los profesores.
• Mejorar la calidad de los programas de doctorado.
• Desarrollar conexiones entre unidades de investigación y el programa de administración pública.
• Incrementar el financiamiento para la investigación de la AP.

c) Mejorar las Metodologías Específicas

Se sugiere la adopción y mejora de las siguientes metodologías:

• Uso más extenso del metaanálisis: un conjunto de métodos utilizados para establecer hechos mediante la acumulación de resultados entre estudios.
• Metodología de estudio para casos particulares: se debe reducir la dependencia de este método, ya que las investigaciones actuales se basan principalmente en él, buscando soluciones inmediatas más que la generación de conocimiento y el desarrollo de investigación básica.
• Metodologías cualitativas: deben ser empleadas para dar pie a la interpretación y a una comprensión más profunda.
• Metodologías cuantitativas avanzadas: los estudios en la AP se limitan a menudo a correlaciones simples y regresiones lineales. Los investigadores deben realizar un uso más sustancial del análisis causal y otros métodos avanzados.

Etiquetas: Administracion publica, Ciencias sociales, investigación aplicada, Metodologia de la investigacion, Políticas publicas