04 Feb
Tema 8: “la teoría del administrado” Tamara Castro. 8.1.-La figura del administrado y sus clases: administrado simple y administrado cualificado. Por administrado se entiende cualquier persona física o jurídica considerada desde su posición como persona privada, particular, frente a la administración y a sus agentes. Hoy en día, este término de “administrado” está en desuso, y la legislación prefiere usar el término de ciudadano porque el término de administrado tiene una connotación de sujeción pasiva a la administración, pero jurídicamente es más correcto que el término de ciudadano porque el derecho administrativo se rige por el principio de territorialidad y se le aplica a cualquier persona que esté en territorio español, sea o no ciudadano del mismo. Además, cabe decir que el administrado ya no está sometido a una mera sujeción pasiva frente a la administración, sino que se le reconocen derechos activos. Hay dos grandes clases de administrados: • Administrado simple: está sometido a una relación de sujeción general a la administración. Esa relación de sujeción general consiste en el sometimiento de la eventualidad, a la posibilidad de que la administración ejerza sus potestades sobre la esfera jurídica del sujeto, pero mientras ese ejercicio no se produce, el administrado está en una situación de libertad (ejemplo, la potestad expropiatoria a la que están sujetos todos los propietarios de bienes inmuebles, una relación de sujeción general). • Administrado cualificado: mantiene una relación jurídica concreta con la administración. A su vez, dentro de esta figura de administrado cualificado hay un caso especial que es el de los administrados sometidos a relaciones especiales de sujeción, que son aquellos que pasan a integrarse de una forma especialmente intensa en la propia organización administrativa. EL CONCEPTO DE RELACIÓN DE SUJECIÓN ESPECIAL .La teoría de las relaciones especiales de sujeción se formuló en Alemania a finales del siglo XIX para explicar las alteraciones que experimenta la posición jurídica del administrado cuando pase a formar parte de la organización administrativa. En esa época se consideraba que las cuestiones organizativas no tenían carácter jurídico, por lo tanto, el administrado sometido a una relación especial de sujeción quedaba sometido también a esos poderes organizativos de que disponía la Administración. Más en concreto, esto tenía tres consecuencias jurídicas fundamentales: 1. El principio de reserva de Ley no se aplicaba a materia organizativa y por lo tanto tampoco se aplicaba a la hora de regular la situación jurídica de esas personas. 2. En relaciones especiales de sujeción no se aplicaban los derechos fundamentales. 3. Los administrados sometidos a relaciones especiales de sujeción podrían ser objeto de un poder sancionador administrativo muy amplio y de gran intensidad, que es la llamada potestad disciplinaria . Esta concepción de las relaciones especiales de sujeción cambió en Alemania después de la II Guerra Mundial, de manera que a partir de ese momento, muchos de sus rasgos caracterizadores se atenuaran. En España esta doctrina se empezó a recibir a partir de los años 60 del siglo pasado, primero por vía doctrinal y después por vía jurisprudencial. La interpretación que la jurisprudencia empezó a hacer de esta teoría produjo una deformación de la misma, y su aplicación indiscriminada para justificar limitaciones de los derechos y libertades de los administrados sin base legal. En los años 80, esta tendencia jurisprudencial llegó a equiparar cualquier situación de administrado cualificado con una relación especial de sujeción. Esto llevó a una reacción de la doctrina científica que poco a poco ha devuelto a esta teoría de las relaciones especiales de sujeción a sus justos términos. En la actualidad, esta teoría sólo se aplica a los supuestos de integración especialmente intensa del administrado en la organización administrativa: funcionarios públicos, usuarios de ciertos servicios públicos que se prestan en régimen de derecho administrativo, preso, colegiado de las profesiones colegiadas… Además hoy en día, se admite que en estas relaciones rija el principio de reserva de Ley para la limitación de derechos y libertades, y que en estas relaciones se apliquen los derechos fundamentales. Aunque sigue siendo verdad que los poderes que la Administración puede ejercer sobre el administrado sometido a estas relaciones son más intensos que los que dispone en el ámbito de las relaciones de sujeción especial. 8.2.-La capacidad del administrado y sus circunstancias modificativas. El Derecho Administrativo siempre se ha caracterizado por reconocer la capacidad de obrar con más amplitud que el derecho privado y así sigue ocurriendo en la actualidad de acuerdo con el artículo 30 de la Ley 30/1992. Este artículo establece que tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas no sólo los sujetos a los que se les reconoce con las normas civiles, sino también los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses que el ordenamiento jurídico les permite hacer valer por sí mismos. El Derecho Administrativo tiene sus propias circunstancias modificativas de la capacidad de obrar: LA NACIONALIDAD Y LA VECINDAD ADMINISTRATIVA :La nacionalidad modifica la capacidad de obrar porque los extranjeros están sujetos a ciertas limitaciones que no tienen los ciudadanos españoles, por ejemplo, la limitación de ciertos derechos políticos, con carácter general no pueden ser funcionarios públicos, tienen ciertas restricciones a su libertad personal por vía administrativa (expulsarlo del territorio nacional). Dentro de los extranjeros, hay que distinguir una categoría especial que son los ciudadanos de la Unión Europea, porque están equiparados a los españoles en todos los aspectos menos en dos: -No tienen derecho de sufragio en las elecciones generales ni en las autonómicas. -Pueden acceder a la función pública, salvo a ciertos puestos. La vecindad administrativa se adquiere por la inscripción en el padrón municipal y confiere la condición de miembro políticamente activo del correspondiente municipio y también de miembro de la Comunidad Autónoma en cuyo territorio está enclavado ese municipio. Hay otras circunstancias modificativas de tipo personal: LA EDAD: La plena capacidad de obrar se adquiere con la mayoría de edad. Además, la edad en el ámbito del Derecho Administrativo influye también en el régimen de la función pública porque hay una edad mínima para el acceso al empleo público. Tradicionalmente, había también una edad máxima para acceder a ciertos cuerpos (policía, militar, bomberos…). La edad también determina el final de la prestación de servicios (jubilación forzosa). LA ENFERMEDAD da derecho a prestaciones públicas de tipo económico, asistencial, sanitario… También afecta a la relación de servicio. Hay ciertas enfermedades que impiden el acceso al empleo público. EL SEXO, sobre todo en el ámbito del empleo público da derecho a ciertos permisos (maternidad…) Circunstancias modificativas de carácter jurídico: Tanto la condena penal como determinadas sanciones administrativas, pueden llevar aparejadas incapacidades administrativas. Por ejemplo, la inhabilitación para el ejercicio de empleo público, imposibilidad de obtener ciertas autorizaciones administrativas… También las situaciones de tipo concursal producen limitaciones a la capacidad para contratar con la Administración. 8.3.-Situaciones jurídicas del Administrado. • SITUACIONES DE CARÁCTER ACTIVO Son todas aquellas titularidades jurídicas que el administrado puede hacer valer frente a la Administración en su propio interés: • Los derechos subjetivos son poderes que el ordenamiento jurídico reconoce a los administrados para imponer a la Administración una conducta concreta en el propio interés de la persona titular del derecho. En el ámbito administrativo se pueden distinguir 3 grandes tipos de derechos subjetivos del administrado: 1. Los derechos subjetivos de naturaleza patrimonial o económica, que pueden ser de carácter obligacional (contractual, extracontractual y legal) o de carácter real (posesión, propiedad, derechos reales). 2. Los derechos subjetivos que nacen de un acto de la propia administración, es decir, los derechos creados, declarados o reconocidos por un acto administrativo dictado a favor de una persona concreta. 3. Las situaciones de libertad individual que el ordenamiento jurídico configura técnicamente como derechos subjetivos (derechos y libertades fundamentales). • Los intereses legítimos. En el ámbito administrativo se pueden distinguir dos grandes tipos de intereses legítimos: 1. Los intereses legítimos que en realidad son derechos subjetivos reacciónales. Este tipo de intereses legítimos surgen cuando se produce una intromisión ilegítima de la Administración en el ámbito de la libertad del administrado. En estos supuestos, el ordenamiento jurídico le atribuye al administrado un poder para exigir que cese esa intromisión y que se reparen sus efectos. 2. En lugar de ser de carácter reaccional, son de pretensión frente a la Administración. Este tipo de intereses legítimos surgen en todos aquellos casos en que el ordenamiento jurídico le permite al administrado solicitar un beneficio o una ventaja de la Administración pero no obliga a ésta a concederlo. • SITUACIONES DE CARÁCTER PASIVO.-Tipos de situaciones de carácter pasivo: • la sujeción: consiste en la mera eventualidad o posibilidad abstracta de tener que soportar en la propia esfera jurídica el ejercicio de las potestades administrativas. Una vez que los poderes administrativos se ejercen surgen situaciones pasivas más concretas: el deber y la obligación. Teóricamente se puede decir que el deber tiene un carácter más general que la obligación. El deber es un comportamiento que se le impone al administrado en consideración a los intereses públicos o generales, pero que tiene carácter genérico, y por lo tanto, necesita ser concretado para poder exigirse. Una vez que el deber se concreta en el seno de una relación jurídica particularizada entre Administración y administrado, entonces se pasa a hablar de obligación. La obligación se caracteriza porque siempre tiene como contrapartida enfrente un derecho subjetivo de la Administración para exigir su cumplimiento. • la carga: es un comportamiento que el administrado tiene que realizar si quiere obtener una determinada ventaja jurídica. La diferencia con la obligación es que no se puede exigir su cumplimiento, por ejemplo, los plazos para interponer recursos. • SITUACIONES DE CARÁCTER MIXTO.-Situaciones jurídicas objetivas o estatutarias. Este tipo de situaciones jurídicas se dan en el seno de determinado tipo de relaciones entre Administración y administrado. Se caracterizan porque el administrado ingresa en ellas a través de un acto unilateral de la Administración. Ejemplo: nombramiento de un funcionario público, admisión a ciertos servicios públicos…A través de ese acto administrativo se ingresa en una situación jurídica fundamentalmente por derechos y obligaciones que surgen directamente de las normas de Derecho objetivo: de leyes y reglamentos, no de un acuerdo de voluntades entre partes. Por lo tanto, pueden verse modificados si esa normativa reguladora cambia. Derecho Administrativo I Tema 9: “Los derechos del administrado” 9.1.-Los derechos del administrado frente a la actividad administrativa. La ley
30/1992 contiene en su artículo 35 una tabla de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las admóns. públicas, o sea, una tabla de derechos de los administrados. Eso no quiere decir que los administrados no tengan otros derechos reconocidos por la CE y otras leyes, pero estos son los que el legislador ha querido destacar. Algunos de estos derechos son de los administrados en general, y otros son derechos que corresponden a los administrados que participan en un proceso administrativo como interesados. 1º. Derecho: es el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de los procedimientos en los que se tenga la condición de interesado y a obtener copias de los documentos. 2º. Derecho: es el derecho a identificar a las autoridades y al personal bajo cuya administración se tramitan los procedimientos. 3º. Derecho: es el derecho a obtener copia sellada de los documentos que se presente ante la admón. siempre que se aporten junto a los originales, así como a la devolución de estos (documentos originales), salvo cuando deban constar en el procedimiento. 4º. Derecho: es el derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de la CCAA. Esto aparece desarrollado para los procesos administrativos en el artículo 36 que distingue dos casos: • Caso de los procedimientos tramitados ante la admón. general del estado: En principio se presentarán en castellano. Pero este artículo 36 reconoce el derecho a dirigirse a los órganos del estado, con sede en una CCAA que tenga otra lengua oficial, en la legua oficial de esa CCAA. En ese caso el procedimiento se tramitará en la lengua de la CCAA. • Caso de los procedimientos tramitados por la admón. autonómica o por las admóns. locales: La ley 30/92 se remite a lo que establezca la legislación autonómica, pero esta tiene que respetar dos reglas: . Los documentos que deban surtir efecto fuera de la CCAA tienen que ser traducidos al castellano, de oficio por la admón. . También se tienen que traducir al castellano los documentos que así lo hayan solicitado los interesados. 5º. Derecho: es el derecho a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier momento del proceso, anterior al trámite de audiencia. 6º. Derecho: es el derecho a NO presentar documentos NO exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate o que ya se encuentren en poder de la admón. que está tramitando el procedimiento. 7º. Derecho: es el derecho a obtener información y orientación acerca de los requisitos que las disposiciones vigentes imponen al administrado. 8º. Derecho: es el derecho de acceso a los archivos y registros, se desarrolla en el artículo 37 de la Ley 30/92. (Ver más adelante) 9º. Derecho: es el derecho a ser tratado con respeto y deferencia por las autoridades, esto se intenta garantizar a través del régimen disciplinario. 10º. Derecho: derecho a exigir las responsabilidades de las admóns. púbicas y del personal a su servicio. Hay tres tipos de responsabilidad: Responsabilidad patrimonial de la admón., es igual a la responsabilidad extracontractual del derecho privado. Y se le exige a la admón. como organización, no se le exigirá al funcionario. . Responsabilidad penal y disciplinaria: se les pueden exigir a la autoridad o funcionario, no a la admón. como organización. • EL DERECHO DE ACCESO A LOS ARCHIVOS Y REGISTROS ADMINISTRATIVOS: este derecho está consagrado en la CE, que dice que la ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos salvo lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado. El desarrollo de esta previsión constitucional se ha hecho a través del art. 37 de la Ley 30/92. Este derecho se recoge en la CE por que en los sistemas modernos de estado de democrático de derecho se considera fundamental el principio de trasparencia de los poderes públicos y para eso un instrumento imprescindible es garantizar el derecho de los ciudadanos al acceso de los documentos. La legislación española tiene una peculiaridad, y es que distingue radicalmente el régimen de acceso a los documentos de procesos que se están tramitando (en este caso, en general, se restringe a las personas interesadas, pero este acceso para esas personas es prácticamente total) en cambio cuando el proceso ha terminado y se ha archivado, entra en juego el derecho constitucional que se le reconoce a los ciudadanos en general. Pero el ejercicio de este derecho está sujeto a muchas restricciones. El régimen general de acceso a los archivos que establece el art. 37, parte del principio de que el derecho de acceso se tendrá que ejercer de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de la admón. En consecuencia no se permite el acceso indiscriminado y directo a los documentos si no que hay que formular una solicitud individualizada de los documentos a los que se desea acceder. Y el acceso se hace mediante copia o certificado previo pago de la tasa correspondiente. La ley contempla que se pueda autorizar el acceso directo cuando los solicitantes sean investigadores que acrediten un interés histórico, cultural… Este régimen general, se limita todavía más por la existencia de una serie de regímenes excepcionales de acceso: • Se permite a la admón. que deniegue el ejercicio del derecho de acceso cuando prevalezca el interés público, el interés de terceros más dignos de protección o por que así lo establezca la ley. • Hay una serie de expedientes de la admón. que están excluidos <> del derecho de acceso. Estos expedientes se recogen en el art. 37 de la ley. • Hay una serie de archivos y registros que aparecen en el apartado 6 de este artículo 37 que tiene una normativa específica (por ejemplo los archivos sanitarios, de registro civil…). • Para el acceso a documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas. El acceso se le reserva a esas personas a las que les pertenecen los datos. Y además se les reconoce el derecho a que esos datos se modifiquen porque son inexactos o incorrectos. • Acceso a los documentos de carácter nominativo, que no contiene datos referidos a la intimidad. El acceso se permite no sólo a los titulares sino también a terceros que acrediten un interés legítimo. Siempre que esos documentos figuren en procedimientos de aplicación del derecho de los ciudadanos. Pero se exceptúan a los documentos sancionadores. 9.2.-La participación directa de los administrados en las funciones administrativas. En el modelo del estado constitucional la relación que se establece entre la admón. y la voluntad popular es el carácter indirecto, a través de la sujeción de la admón. al ppio de legalidad, y en casos como las admóns. locales mediante técnicas de representación política, con la extensión de las funciones administrativas que trajo la implantación del estado social intervencionista esas fuentes de legitimidad administrativa se empezaron a considerar insuficientes y empezaron a ser más frecuentes los conflictos entre los intereses generales tal y como los definen los órganos administrativos. Por ejemplo cada vez que la admón. planifica una gran infraestructura, casi siempre se produce un << lio >> entre la manera en que los políticos entienden los intereses de la población y los intereses supraindividuales. Para tratar de corregir este problema se han introducido técnicas de participación directa de los administrados interesados que complementen la participación de la admón. estas técnicas de participación directa se da para las actuaciones de la admón. tienen un cierto ámbito de discrecionalidad estas técnicas son de distintos tipos: . Técnica de participación orgánica: consiste en crear órganos administrativos colegiados donde hay una representación de los administrados. . Técnicas de participación procedimental: consiste en que el proceso se abre a toda la población, puede participar cualquiera. . Técnica de participación funcional: consiste en el ejercicio por los particulares de funciones públicas. Derecho Administrativo I Tema 10: “Caracterización general del ordenamiento jurídico-administrativo” 10.1.-El sistema del ordenamiento jurídico y sus supuestos, pluralidad de fuentes, lagunas y su integración. Hay que partir de que el derecho administrativo es una de las ramas del ordenamiento jurídico general. En concreto es la que afecta a un determinado tipo de sujetos jurídicos que son las admóns. Públicas. El ordenamiento jurídico no es simplemente un conjunto de normas si no que tienen también un componente organizativo. Por lo tanto, el ordenamiento es el conjunto formado por una organización social y las normas por las que esta se rige. En el caso del derecho administrativo la admón. es una organización y por lo tanto el derecho administrativo es la expresión jurídica de la misma. En un ordenamiento además de haber organización y normas hay, también, unos principios estructurales que le dan sentido. Si las normas cambian pero los principios estructurales siguen siendo los mismos el ordenamiento jurídico no habrá variado, en cambio, si esos principios estructurales se transforman, aunque las normas sigan siendo las mismas el ordenamiento jurídico será distinto. El ordenamiento jurídico como tal es una unidad sin lagunas. Puede haber lagunas normativas pero se cubrirían acudiendo a los principios generales. Por ese motivo tanto los órganos jurisdiccionales como los administrativos tienen prohibido abstenerse de resolver. 10.2.-Caracteres del ordenamiento jurídico-administrativo. Vamos a distinguir cuatro notas dentro del ordenamiento jurídico-administrativo: Su << estructura jerarquizada>>-se aplica en el ordenamiento jurídico administrativo a dos niveles. En un primer nivel, en la relación entre las normas con rango de ley (que son expresión de la voluntad popular) y las normas con rango reglamentario como los reglamentos (que son productos normativos de la admón. que no tiene carácter representativo). Como consecuencia de esto la ley ocupa una posición de supremacía total respecto del reglamento. Y en un segundo nivel,, se aplica para ordenar las relaciones de los reglamentos entre sí. Los reglamentos que proceden de una misma admón. se ordenan jerárquicamente, en función de la jerarquía del órgano que las dicta. Una segunda nota característica es la << estructura compleja o compuesta>> -Al haber una pluralidad de admóns públicas, hay también una pluralidad de sub-organizaciones administrativas. Esa distinción de sub-ordenamientos se hace desde el nivel de las normas con rango de ley cuando nos hallamos ante entes con autonomía política (CCAA) cuando se trata de entes con autonomía administrativa la distinción se hace desde el nivel de las normas de rango reglamentario. Entre las normas pertenecientes a sub-ordenamientos diferentes no hay relación jerárquica. La relación se basa en la separación de competencias. Otra nota característica del derecho administrativo es la <> -Por que la admón. está sometida al principio de legalidad que actualmente se entiende como una vinculación positiva. Esto implica que necesita la cobertura de una norma escrita, en consecuencia en el ámbito administrativo no hay casi ningún espacio para la costumbre. Sólo se admite la costumbre secundum legem (costumbre a la que se remite la norma). En la realidad solo se da en el ámbito local. Se ha discutido si como igual a la costumbre podría presentar el mismo papel el precedente administrativo. Pero este no es fuente de derecho, porque esto es la manera en que la admón. viene resolviendo asuntos iguales. El precedente tiene un cierto grado de vinculatoriedad para la admón. sobre la base del principio de igualdad ante la ley. Sin embargo, es vinculatoriedad no es absoluta por que la admón. tiene reconocida la posibilidad de cambiar el criterio siempre que motive dicho cambio de criterio. Otra nota es la << gran importancia de los principios generales del derecho>> -No todo el derecho está recogido en las normas escritas si no también en los principios estructurales del derecho. Cada institución jurídica es un conjunto de normas que regulan un ámbito de la realidad social sobre la base de unos principios que dan sentido a esas normas y expresan así las concepciones jurídicas básicas de una comunidad. Los principios generales del derecho los va definiendo la jurisprudencia y la doctrina jurídica y a veces acaban consagrándose en las normas escritas. Tienen dos funciones esenciales: . Sirven para cubrir las lagunas normativas. . Sirven como criterio de interpretación de las normas. Función que es especialmente importante en el derecho administrativo por que este derecho está formado por una inmensa cantidad de normas jurídicas del más variado rango. Esta proliferación de normas se debe a dos factores: . A la extensión que históricamente se ha producido de las funciones administrativas. . Al principio de legalidad que hace que toda actuación administrativa tenga que ir respaldada de norma escrita. Además esas normas, son normas muy cambiantes, porque tienen que atender al cambio de la realidad social. Y normas, muchas veces, pensadas para situaciones concretas. La única forma que hay de dar una cierta coherencia a ese enorme conjunto normativo es a través de los principios generales del derecho. 10.3.-La aplicación del ordenamiento jurídico-administrativo. • EN EL ESPACIO: el derecho administrativo se rige por el principio de territorialidad, es decir, se aplica a todas las personas que están en el territorio español, sean españoles o no, y en cambio no se aplica fuera de nuestro territorio. Este principio tiene excepciones, y es que cabe la posibilidad de que en nuestro territorio se apliquen ordenamientos jurídicos del exterior, en virtud de un tratado internacional por ejemplo en España se aplica el ordenamiento comunitario .También hay algunos casos de normas administrativas de carácter personal y no territorial. Y también normas de organización y procedimiento administrativo españolas de aplicación a algún organismo como a los consulados. • EN EL TIEMPO: la entrada en vigor de las normas exige su publicación oficial como se desprende el artículo 9.3 de la CE. En el ámbito administrativo ha planteado problemas de aplicación práctica con normas de carácter técnico, por ejemplo en los planes urbanísticos. Una vez producida la publicación tiene que pasar un plazo de tiempo para su entrada en vigor (vacatio legis) que será según el Cc de 20 días. Las leyes locales y autonómicas será de 15 días. . La retroactividad de las normas administrativas: es una cuestión complicada, porque la CE en el art. 9.3 garantiza en principio de no retroactividad, pero sólo de las disposiciones sancionadoras o no favorables. El TC, en la práctica, ha construido una doctrina propia, sobre la retroactividad. Sobre las normas con rango de ley. Y así distingue tres tipos de retroactividad: o Retroactividad en grado máximo: la nueva ley se aplica a las relaciones jurídicas creadas bajo el imperio de la ley antigua. o Retroactividad en grado medio: la nueva ley se aplica a las relaciones jurídicas creadas bajo el imperio de la ley antigua, pero solo en lo que respecta a los efectos nacidos con anterioridad pero que no estén consumados, y a los futuros o Retroactividad en grado mínimo: la nueva ley se aplica a situaciones creadas bajo el imperio de la ley antigua, pero solo en cuanto a los efectos futuros, es decir, que se produzcan con posterioridad a su entrada en vigor. El T.C admite para las normas con rango de ley la retroactividad en grado medio y mínimo y prohíbe la retroactividad en grado máximo. Al reglamento administrativo se le aplican reglas distintas, con carácter general, se aplica la irretroactividad salvo en casos excepcionales: o Reglamentos ejecutivos de leyes retroactivas o Reglamentos meramente interpretativos o Reglamentos de organización y procedimiento administrativo o Reglamentos que producen efectos favorables La pérdida de vigencia puede producirse: o Por el propio transcurso del plazo de vigencia: • Puede hacerse con fecha concreta (2 años….) • Puede hacerse mientras dure una determinada circunstancia que pueda dar lugar a problemas. o Por la derogación de la norma por otra norma superior o de igual rango. La derogación puede ser expresa o tácita la derogación tácita se produce por la simple contradicción entre dos normas pero las derogaciones tácitas son una fuente continua de problemas interpretativos, porque hay una regla jurídica que corrige lo de la ley posterior deroga a la anterior que es la que la ley especial deroga a la ley general. Lo que si está claro es que el simple desuso no produce la pérdida de vigencia de esa norma. Pero puede ocurrir con las normas muy antiguas que no sean aplicables por no poderse aplicar de acuerdo a los principios vigentes del ordenamiento jurídico actual.
30/1992 contiene en su artículo 35 una tabla de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las admóns. públicas, o sea, una tabla de derechos de los administrados. Eso no quiere decir que los administrados no tengan otros derechos reconocidos por la CE y otras leyes, pero estos son los que el legislador ha querido destacar. Algunos de estos derechos son de los administrados en general, y otros son derechos que corresponden a los administrados que participan en un proceso administrativo como interesados. 1º. Derecho: es el derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de los procedimientos en los que se tenga la condición de interesado y a obtener copias de los documentos. 2º. Derecho: es el derecho a identificar a las autoridades y al personal bajo cuya administración se tramitan los procedimientos. 3º. Derecho: es el derecho a obtener copia sellada de los documentos que se presente ante la admón. siempre que se aporten junto a los originales, así como a la devolución de estos (documentos originales), salvo cuando deban constar en el procedimiento. 4º. Derecho: es el derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de la CCAA. Esto aparece desarrollado para los procesos administrativos en el artículo 36 que distingue dos casos: • Caso de los procedimientos tramitados ante la admón. general del estado: En principio se presentarán en castellano. Pero este artículo 36 reconoce el derecho a dirigirse a los órganos del estado, con sede en una CCAA que tenga otra lengua oficial, en la legua oficial de esa CCAA. En ese caso el procedimiento se tramitará en la lengua de la CCAA. • Caso de los procedimientos tramitados por la admón. autonómica o por las admóns. locales: La ley 30/92 se remite a lo que establezca la legislación autonómica, pero esta tiene que respetar dos reglas: . Los documentos que deban surtir efecto fuera de la CCAA tienen que ser traducidos al castellano, de oficio por la admón. . También se tienen que traducir al castellano los documentos que así lo hayan solicitado los interesados. 5º. Derecho: es el derecho a formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier momento del proceso, anterior al trámite de audiencia. 6º. Derecho: es el derecho a NO presentar documentos NO exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate o que ya se encuentren en poder de la admón. que está tramitando el procedimiento. 7º. Derecho: es el derecho a obtener información y orientación acerca de los requisitos que las disposiciones vigentes imponen al administrado. 8º. Derecho: es el derecho de acceso a los archivos y registros, se desarrolla en el artículo 37 de la Ley 30/92. (Ver más adelante) 9º. Derecho: es el derecho a ser tratado con respeto y deferencia por las autoridades, esto se intenta garantizar a través del régimen disciplinario. 10º. Derecho: derecho a exigir las responsabilidades de las admóns. púbicas y del personal a su servicio. Hay tres tipos de responsabilidad: Responsabilidad patrimonial de la admón., es igual a la responsabilidad extracontractual del derecho privado. Y se le exige a la admón. como organización, no se le exigirá al funcionario. . Responsabilidad penal y disciplinaria: se les pueden exigir a la autoridad o funcionario, no a la admón. como organización. • EL DERECHO DE ACCESO A LOS ARCHIVOS Y REGISTROS ADMINISTRATIVOS: este derecho está consagrado en la CE, que dice que la ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos salvo lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado. El desarrollo de esta previsión constitucional se ha hecho a través del art. 37 de la Ley 30/92. Este derecho se recoge en la CE por que en los sistemas modernos de estado de democrático de derecho se considera fundamental el principio de trasparencia de los poderes públicos y para eso un instrumento imprescindible es garantizar el derecho de los ciudadanos al acceso de los documentos. La legislación española tiene una peculiaridad, y es que distingue radicalmente el régimen de acceso a los documentos de procesos que se están tramitando (en este caso, en general, se restringe a las personas interesadas, pero este acceso para esas personas es prácticamente total) en cambio cuando el proceso ha terminado y se ha archivado, entra en juego el derecho constitucional que se le reconoce a los ciudadanos en general. Pero el ejercicio de este derecho está sujeto a muchas restricciones. El régimen general de acceso a los archivos que establece el art. 37, parte del principio de que el derecho de acceso se tendrá que ejercer de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de la admón. En consecuencia no se permite el acceso indiscriminado y directo a los documentos si no que hay que formular una solicitud individualizada de los documentos a los que se desea acceder. Y el acceso se hace mediante copia o certificado previo pago de la tasa correspondiente. La ley contempla que se pueda autorizar el acceso directo cuando los solicitantes sean investigadores que acrediten un interés histórico, cultural… Este régimen general, se limita todavía más por la existencia de una serie de regímenes excepcionales de acceso: • Se permite a la admón. que deniegue el ejercicio del derecho de acceso cuando prevalezca el interés público, el interés de terceros más dignos de protección o por que así lo establezca la ley. • Hay una serie de expedientes de la admón. que están excluidos <> del derecho de acceso. Estos expedientes se recogen en el art. 37 de la ley. • Hay una serie de archivos y registros que aparecen en el apartado 6 de este artículo 37 que tiene una normativa específica (por ejemplo los archivos sanitarios, de registro civil…). • Para el acceso a documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas. El acceso se le reserva a esas personas a las que les pertenecen los datos. Y además se les reconoce el derecho a que esos datos se modifiquen porque son inexactos o incorrectos. • Acceso a los documentos de carácter nominativo, que no contiene datos referidos a la intimidad. El acceso se permite no sólo a los titulares sino también a terceros que acrediten un interés legítimo. Siempre que esos documentos figuren en procedimientos de aplicación del derecho de los ciudadanos. Pero se exceptúan a los documentos sancionadores. 9.2.-La participación directa de los administrados en las funciones administrativas. En el modelo del estado constitucional la relación que se establece entre la admón. y la voluntad popular es el carácter indirecto, a través de la sujeción de la admón. al ppio de legalidad, y en casos como las admóns. locales mediante técnicas de representación política, con la extensión de las funciones administrativas que trajo la implantación del estado social intervencionista esas fuentes de legitimidad administrativa se empezaron a considerar insuficientes y empezaron a ser más frecuentes los conflictos entre los intereses generales tal y como los definen los órganos administrativos. Por ejemplo cada vez que la admón. planifica una gran infraestructura, casi siempre se produce un << lio >> entre la manera en que los políticos entienden los intereses de la población y los intereses supraindividuales. Para tratar de corregir este problema se han introducido técnicas de participación directa de los administrados interesados que complementen la participación de la admón. estas técnicas de participación directa se da para las actuaciones de la admón. tienen un cierto ámbito de discrecionalidad estas técnicas son de distintos tipos: . Técnica de participación orgánica: consiste en crear órganos administrativos colegiados donde hay una representación de los administrados. . Técnicas de participación procedimental: consiste en que el proceso se abre a toda la población, puede participar cualquiera. . Técnica de participación funcional: consiste en el ejercicio por los particulares de funciones públicas. Derecho Administrativo I Tema 10: “Caracterización general del ordenamiento jurídico-administrativo” 10.1.-El sistema del ordenamiento jurídico y sus supuestos, pluralidad de fuentes, lagunas y su integración. Hay que partir de que el derecho administrativo es una de las ramas del ordenamiento jurídico general. En concreto es la que afecta a un determinado tipo de sujetos jurídicos que son las admóns. Públicas. El ordenamiento jurídico no es simplemente un conjunto de normas si no que tienen también un componente organizativo. Por lo tanto, el ordenamiento es el conjunto formado por una organización social y las normas por las que esta se rige. En el caso del derecho administrativo la admón. es una organización y por lo tanto el derecho administrativo es la expresión jurídica de la misma. En un ordenamiento además de haber organización y normas hay, también, unos principios estructurales que le dan sentido. Si las normas cambian pero los principios estructurales siguen siendo los mismos el ordenamiento jurídico no habrá variado, en cambio, si esos principios estructurales se transforman, aunque las normas sigan siendo las mismas el ordenamiento jurídico será distinto. El ordenamiento jurídico como tal es una unidad sin lagunas. Puede haber lagunas normativas pero se cubrirían acudiendo a los principios generales. Por ese motivo tanto los órganos jurisdiccionales como los administrativos tienen prohibido abstenerse de resolver. 10.2.-Caracteres del ordenamiento jurídico-administrativo. Vamos a distinguir cuatro notas dentro del ordenamiento jurídico-administrativo: Su << estructura jerarquizada>>-se aplica en el ordenamiento jurídico administrativo a dos niveles. En un primer nivel, en la relación entre las normas con rango de ley (que son expresión de la voluntad popular) y las normas con rango reglamentario como los reglamentos (que son productos normativos de la admón. que no tiene carácter representativo). Como consecuencia de esto la ley ocupa una posición de supremacía total respecto del reglamento. Y en un segundo nivel,, se aplica para ordenar las relaciones de los reglamentos entre sí. Los reglamentos que proceden de una misma admón. se ordenan jerárquicamente, en función de la jerarquía del órgano que las dicta. Una segunda nota característica es la << estructura compleja o compuesta>> -Al haber una pluralidad de admóns públicas, hay también una pluralidad de sub-organizaciones administrativas. Esa distinción de sub-ordenamientos se hace desde el nivel de las normas con rango de ley cuando nos hallamos ante entes con autonomía política (CCAA) cuando se trata de entes con autonomía administrativa la distinción se hace desde el nivel de las normas de rango reglamentario. Entre las normas pertenecientes a sub-ordenamientos diferentes no hay relación jerárquica. La relación se basa en la separación de competencias. Otra nota característica del derecho administrativo es la <> -Por que la admón. está sometida al principio de legalidad que actualmente se entiende como una vinculación positiva. Esto implica que necesita la cobertura de una norma escrita, en consecuencia en el ámbito administrativo no hay casi ningún espacio para la costumbre. Sólo se admite la costumbre secundum legem (costumbre a la que se remite la norma). En la realidad solo se da en el ámbito local. Se ha discutido si como igual a la costumbre podría presentar el mismo papel el precedente administrativo. Pero este no es fuente de derecho, porque esto es la manera en que la admón. viene resolviendo asuntos iguales. El precedente tiene un cierto grado de vinculatoriedad para la admón. sobre la base del principio de igualdad ante la ley. Sin embargo, es vinculatoriedad no es absoluta por que la admón. tiene reconocida la posibilidad de cambiar el criterio siempre que motive dicho cambio de criterio. Otra nota es la << gran importancia de los principios generales del derecho>> -No todo el derecho está recogido en las normas escritas si no también en los principios estructurales del derecho. Cada institución jurídica es un conjunto de normas que regulan un ámbito de la realidad social sobre la base de unos principios que dan sentido a esas normas y expresan así las concepciones jurídicas básicas de una comunidad. Los principios generales del derecho los va definiendo la jurisprudencia y la doctrina jurídica y a veces acaban consagrándose en las normas escritas. Tienen dos funciones esenciales: . Sirven para cubrir las lagunas normativas. . Sirven como criterio de interpretación de las normas. Función que es especialmente importante en el derecho administrativo por que este derecho está formado por una inmensa cantidad de normas jurídicas del más variado rango. Esta proliferación de normas se debe a dos factores: . A la extensión que históricamente se ha producido de las funciones administrativas. . Al principio de legalidad que hace que toda actuación administrativa tenga que ir respaldada de norma escrita. Además esas normas, son normas muy cambiantes, porque tienen que atender al cambio de la realidad social. Y normas, muchas veces, pensadas para situaciones concretas. La única forma que hay de dar una cierta coherencia a ese enorme conjunto normativo es a través de los principios generales del derecho. 10.3.-La aplicación del ordenamiento jurídico-administrativo. • EN EL ESPACIO: el derecho administrativo se rige por el principio de territorialidad, es decir, se aplica a todas las personas que están en el territorio español, sean españoles o no, y en cambio no se aplica fuera de nuestro territorio. Este principio tiene excepciones, y es que cabe la posibilidad de que en nuestro territorio se apliquen ordenamientos jurídicos del exterior, en virtud de un tratado internacional por ejemplo en España se aplica el ordenamiento comunitario .También hay algunos casos de normas administrativas de carácter personal y no territorial. Y también normas de organización y procedimiento administrativo españolas de aplicación a algún organismo como a los consulados. • EN EL TIEMPO: la entrada en vigor de las normas exige su publicación oficial como se desprende el artículo 9.3 de la CE. En el ámbito administrativo ha planteado problemas de aplicación práctica con normas de carácter técnico, por ejemplo en los planes urbanísticos. Una vez producida la publicación tiene que pasar un plazo de tiempo para su entrada en vigor (vacatio legis) que será según el Cc de 20 días. Las leyes locales y autonómicas será de 15 días. . La retroactividad de las normas administrativas: es una cuestión complicada, porque la CE en el art. 9.3 garantiza en principio de no retroactividad, pero sólo de las disposiciones sancionadoras o no favorables. El TC, en la práctica, ha construido una doctrina propia, sobre la retroactividad. Sobre las normas con rango de ley. Y así distingue tres tipos de retroactividad: o Retroactividad en grado máximo: la nueva ley se aplica a las relaciones jurídicas creadas bajo el imperio de la ley antigua. o Retroactividad en grado medio: la nueva ley se aplica a las relaciones jurídicas creadas bajo el imperio de la ley antigua, pero solo en lo que respecta a los efectos nacidos con anterioridad pero que no estén consumados, y a los futuros o Retroactividad en grado mínimo: la nueva ley se aplica a situaciones creadas bajo el imperio de la ley antigua, pero solo en cuanto a los efectos futuros, es decir, que se produzcan con posterioridad a su entrada en vigor. El T.C admite para las normas con rango de ley la retroactividad en grado medio y mínimo y prohíbe la retroactividad en grado máximo. Al reglamento administrativo se le aplican reglas distintas, con carácter general, se aplica la irretroactividad salvo en casos excepcionales: o Reglamentos ejecutivos de leyes retroactivas o Reglamentos meramente interpretativos o Reglamentos de organización y procedimiento administrativo o Reglamentos que producen efectos favorables La pérdida de vigencia puede producirse: o Por el propio transcurso del plazo de vigencia: • Puede hacerse con fecha concreta (2 años….) • Puede hacerse mientras dure una determinada circunstancia que pueda dar lugar a problemas. o Por la derogación de la norma por otra norma superior o de igual rango. La derogación puede ser expresa o tácita la derogación tácita se produce por la simple contradicción entre dos normas pero las derogaciones tácitas son una fuente continua de problemas interpretativos, porque hay una regla jurídica que corrige lo de la ley posterior deroga a la anterior que es la que la ley especial deroga a la ley general. Lo que si está claro es que el simple desuso no produce la pérdida de vigencia de esa norma. Pero puede ocurrir con las normas muy antiguas que no sean aplicables por no poderse aplicar de acuerdo a los principios vigentes del ordenamiento jurídico actual.
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