Gestión y Organización de Políticas Públicas

Las Políticas Públicas

• Tienen **procedimientos de aplicación complejos**.
• Plantean **dificultades económicas o burocráticas**.
• Se desarrollan en una **realidad social cambiante**, y su gestión presenta **complicaciones** que ponen en peligro la **eficiencia y equidad** necesarias para el bienestar social, principios constitucionales.

Elementos Analíticos de la Gestión Pública

• Costes de transacción públicos.
• Costes de coordinación e información.
• Costes de motivación.
• Costes de garantía.
• Costes de transacción y la organización de la administración pública burocrática.

Costes de Transacción Públicos

• Los costes de transacción recogen las dificultades y problemas de las transacciones y contratos que, de manera continuada o informal, establecen los agentes económicos en sus relaciones dentro de una organización.
• Una forma de **maximizar el valor** de una organización es estructurarla adecuadamente para **minimizar estos costes**. En las organizaciones públicas, no son muy diferentes de los costes en las organizaciones privadas, pero sus **distintas características** los hacen especiales.
• Los agentes que intervienen son numerosos y poco homogéneos:
  • Los **ciudadanos**: votantes y demandantes de políticas públicas.
  • Los **políticos y sus partidos**: oferentes de políticas que intentan maximizar su apoyo electoral.
  • Los **administradores y burócratas**: ejecutan las políticas públicas e intentan maximizar sus intereses particulares y corporativos.
• Otros actores:
  • El poder judicial.
  • Los medios de comunicación.
  • Los sindicatos.
  • Patronales.
  • ONG, etc.
• Existe una **multiplicidad de agentes** con **preferencias bastante heterogéneas** que pueden hacer muy complejas e inciertas todas las relaciones.
• Así, en el escenario en el que se desempeñan las organizaciones públicas, nadie es capaz de conocer todos los intereses de la totalidad de los actores públicos, ni de comunicarse y negociar con ellos, prever las diferentes circunstancias nacionales o internacionales que cambian a menudo, o adquirir y distribuir uniformemente la información necesaria para las decisiones políticas.
• El principio de **racionalidad económica** se transforma así en actuaciones con **racionalidad limitada**. Los contratos en la vida pública son más:
  • **Incompletos** (no recogen todos los detalles y contingencias).
  • **Implícitos**, y
  • De **fiducia** (con depósito de confianza en el poder discrecional de la autoridad para tomar decisiones) que los de la vida privada.

Costes de Coordinación e Información

• En este contexto, los **gobiernos y las administraciones públicas**, entre otros agentes, actúan como medios para **reducir los costes de coordinación social** en los asuntos en los que el mercado no ofrece soluciones.
• En este sentido, un elemento importante de los costes de coordinación es el relativo a la **información**.
• En las organizaciones públicas, jerarquizadas, los costes de obtener información, distribuirla, formar un plan coherente con ella y transmitir la nueva información contenida en ese plan a administradores y usuarios, son **altos**.
• Sin embargo, la dificultad no solo reside en los costes de transacción, sino en la **limitación de la información necesaria** y su **distribución asimétrica** entre los agentes que a menudo tienen intereses contrapuestos.
• La **distribución no uniforme de la información** genera problemas.
• Por ejemplo, detrás de los programas electorales de los partidos políticos pueden existir **objetivos o intenciones ocultas** que el votante necesita conocer para decidir correctamente su voto. Por ello, los ciudadanos deben inferir del comportamiento de los políticos los intereses que persiguen; esto obliga a los partidos a efectuar acciones y emitir señales que los diferencien de otros.
• La **información es costosa**, y estas medidas reducen el coste de adquirirla por parte de los ciudadanos. La información se reduce a las **acciones y señales** emitidas por unos y por otros.
• Otro problema surge cuando existe **riesgo de manipulación** porque las partes de un contrato desconfían entre sí. Esta desconfianza surge de que una parte no conoce cómo se va a comportar la otra parte.
• Esto conduce a una relación donde se establecen **sistemas de control**, actividades auditoras y de fiscalización en general.
• Otro caso se produce cuando se realiza un gasto en formación de personas que se desconoce que van a abandonar la organización.
• Esto se puede extender a las **concesiones administrativas** a empresas privadas para la realización de actividades públicas que requieren **inversiones específicas**.
• En estas concesiones, que en muchos casos se establecen en torno a **colaboraciones público-privadas**, el empresario puede temer la renegociación del contrato y, por tanto, la pérdida de la inversión. La administración podría encontrarse con el incumplimiento de la empresa o su quiebra.
• Parece necesario que, en estos casos, se incluyan **salvaguardas en los contratos** para compensar los costes de estos riesgos. La **regulación y la supervisión** de las actividades privadas realizadas para el sector público son elementos esenciales en este punto y en otros.
• Con la **intervención pública**, las **asimetrías informativas** no se solucionan.
• Pero existe una **ventaja relativa** que radica en su **capacidad legal de coacción** y, por otra parte, en que todos formamos parte de él. Así:
  • Hay más posibilidades de obtener información.
  • Determinados riesgos y costes se repartan entre todos los ciudadanos.
  • Los costes de coordinar a los múltiples agentes de la actividad pública se reducen a través del **mercado político** y de la **organización administrativa pública**.
• Pero surgen otras dificultades:
  • La **intervención pública** implica un **depósito de confianza en la autoridad**; esto implica **transparencia, control y fiscalización**.
  • Los costes de adquirir y transmitir información para que las políticas públicas funcionen son **altos**, al igual que los **riesgos de oportunismo** por una parte y otra.

Costes de Motivación

• La **motivación** y sus estímulos asociados nos sitúan en el problema de la **relación de agencia**, donde un principal con sus propios objetivos pretende lograr un comportamiento adecuado de los agentes, que también muestran objetivos propios, siendo la información imperfecta y estando asimétricamente distribuida entre las partes.
• El **administrador, empleado o funcionario público** es un agente especializado en el asesoramiento y la ejecución de políticas de las Administraciones Públicas.
• Tiene un **empleo estable** y su selección y promoción siguen **pautas regladas** para evitar la arbitrariedad y los vicios de la clientela política. Actúa en nombre de los **intereses públicos**, pero también tiene intereses personales y de grupo.
• La dificultad primordial para motivar pasa por establecer **estímulos y penalizaciones**. Para ello, es necesario **medir y valorar la actividad desarrollada**.
• La **medición y valoración** es compleja en la mayor parte de los casos por **ausencia de mercado**, además de que los objetivos sean diversos.
• La medición puede tener **efectos perversos**, originar **sesgos negativos** y comportamientos no deseados ni previstos.
• Por otro lado, los **estímulos personales** hacen que el funcionario solo reciba una pequeña parte del producto marginal de su esfuerzo. Así, los estímulos pueden no motivar y, dada la **estabilidad del empleo**, el funcionario no cargará con las consecuencias negativas de sus actos.

Costes de Garantía

• La **intervención pública** se ve sometida a **cambios de signo político** que pueden ser sustanciales. A la vez, la **incertidumbre del futuro** produce situaciones diferentes a las iniciales en que se aprobaron las políticas. Así, no hay **garantía** de que las políticas emprendidas se mantengan a lo largo del tiempo.
• Los **costes de garantía** surgen debido a:
  • La exigencia de que los compromisos se cumplan y que, por tanto, las **acciones públicas sean creíbles**. Esto requiere que se genere una **consistencia temporal de políticas**.
  • Y, por otro lado, con **cambios económicos o políticos significativos**, puede ser necesario alterar los compromisos adquiridos. La **flexibilidad** es una condición deseable de cualquier actividad, al igual que la **capacidad de reacción** ante situaciones imprevistas.
• Existe una **tensión** entre mantener los compromisos, haciendo las políticas creíbles, y sacrificar la flexibilidad y la capacidad de reacción, que serían otros costes de garantía.
• Resulta demasiado complejo establecer **reglas de actuación** que especifiquen cuándo y ante qué contingencias se producirán cambios de política.
• La **flexibilidad de estas reglas** puede manipularse para eliminar el compromiso.
• Las soluciones:
  • **Regla de actuación clara**.
  • **Delegación de funciones**.
  • **Confianza** en la (buena) reputación de los políticos y los partidos.

Costes de Transacción y la Organización Burocrática de la Administración Pública

Si se cumplen las condiciones siguientes:

• Los **objetivos** están bien definidos.
• Los **agentes** pueden negociar sin grandes costes.
• Los **derechos de propiedad** están asignados.
• Los **estímulos** existen.
• Y se hacen cumplir los **compromisos**.

Es factible y adecuada una **organización descentralizada**.

Si, en cambio:

• Los **mercados** contienen imperfecciones.
• Los **objetivos** están definidos vagamente y son complejos.
• La **negociación** es difícil y los contratos incompletos y fiduciarios.
• La **información** es costosa y está mal distribuida.
• Las posibilidades de aplicar **estímulos** son bajas.

Las organizaciones, públicas o privadas, tenderán a funcionar **jerárquicamente**. La **autoridad superior** acumulará y procesará la información, tomando decisiones que transmitirá como órdenes o instrucciones a otros niveles inferiores de la jerarquía, es decir, la **estructura burocrática**.

• En las administraciones públicas predomina lo **jerárquico**, aunque una **gestión relativamente descentralizada** puede resultar positiva.
• La razón de la jerarquía radica en que si los objetivos de los agentes son múltiples y divergen, la información es escasa y asimétrica o ciertos estímulos no son eficaces, la **centralización de decisiones en la autoridad** reduce los **costes de transacción**.
• La jerarquía subordina los intereses particulares a otras metas, proponiendo **objetivos colectivos**. Pero, para que todo esto resulte **transparente y controlable** por la comunidad, la confianza que se pone en el Estado debe llevar consigo la obligación de **rendir cuentas** y la **fiscalización de la actuación pública**.
• La **autoridad** ofrece ventajas de **coordinación** y **reducción de los costes de información**. El **poder de coacción** y la pertenencia fortalecen estas ventajas.
• Pero también tiene sus inconvenientes. No solo se debe dirigir o coordinar y obtener información adecuada, sino también **motivar**, eliminar **comportamientos oportunistas** y mantener sus políticas con **credibilidad**.
• A su vez, la sociedad tiene que **controlar a la autoridad**.
• Los costes derivados de estas tareas no son menores.
• El lado negativo de la **organización burocrática jerárquica** se manifiesta en:
  • **Dificultades de incentivación** del personal.
  • Esto lleva a no tener en cuenta tareas de **valoración del esfuerzo**.
  • Y a concentrarse en tareas de **dirección y coordinación**.
  • Tomará decisiones que hay que cumplir sin que los subordinados tengan discrecionalidad y con una **remuneración reglada** y no relacionada al esfuerzo.
  • Se aplicarán **normas y procedimientos rutinarios** que no sirven para eliminar el oportunismo y hacer las actuaciones creíbles.
• Adicionalmente:
  • El **mercado político** y el **mecanismo del voto** aumentan los costes de control y de garantía de que los compromisos se cumplirán.
  • La **información es asimétrica** y la lucha por la información es una constante en la burocracia.
  • La **selección y promoción** de los funcionarios y empleados públicos suele ser rígida y no ofrece estímulos en un trabajo que es normalmente vitalicio.
  • La «**imposibilidad de quiebra**» aumenta la tentación de comportamientos laxos.
  • La **intervención pública** tiene sus propias dificultades y «**fallos**», siendo imperfecta.
• Así, la **GESTIÓN PÚBLICA**, como disciplina, se enfrenta a esos **costes de transacción burocráticos** pretendiendo eliminarlos o suavizarlos.
• Así, combatir una **burocracia de costes altos**, haciéndola funcionar en **unidades gestionables** y utilizando, en lo posible, la **medición y evaluación de los resultados** para incrementar su eficiencia, ayuda en la mejora de la administración.
• Lograr que los **empleados públicos** estén al servicio exclusivo de los ciudadanos.
• Sin cometer el error grave de creer que las administraciones públicas y una organización empresarial son lo mismo, se pueden utilizar **criterios de competencia** para comparar resultados de actividades públicas y privadas. Esto se puede hacer en Sanidad y Educación, comparando resultados de actividades similares.
• Esta comparación también se puede hacer entre unidades públicas que tengan las mismas funciones, para lograr una **evaluación relativa de los logros** conseguidos.
• También es posible contratar la producción de bienes y servicios públicos con **empresas privadas** que compitan con centros públicos de producción sin que desaparezca la financiación y provisión pública de estos bienes.
• Esto requiere:
  • **Control jurídico formal y contable**.
  • **Control de la eficiencia de los procesos y la eficacia de los resultados**.
  • **Transparencia**, para lograr los objetivos y evitar la corrupción.
  • **Evaluación de las políticas**.

Presupuestos Generales del Estado (PGE)

¿Qué son los PGE?

La Ley General Presupuestaria define los **Presupuestos Generales del Estado** como: «La expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal».

Regulación de los PGE

Constitución Española, Art. 134 y 135, Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, Orden HAC/641/2024, de 25 de junio, por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2025.

Funciones de los PGE

En los sistemas presupuestarios modernos, el Presupuesto se configura como un instrumento de racionalización de las decisiones de asignación y gestión de los recursos públicos, que pretende:

1. Ofrecer a los agentes económicos **previsiones de calidad** para la toma de decisiones.
2. Ser un medio **transparente de rendición de cuentas** y de exigencia de responsabilidades.
3. Asegurar la **consistencia de los ingresos y gastos públicos** con las variables macroeconómicas básicas a medio y largo plazo, y con los objetivos generales de la política económica.

Principios Presupuestarios

Constitucionales (Art. 134 y 135 CE):

• **Reserva de ley**
• **Anualidad**
• **Competencia**
• **Unidad**
• **Universalidad**
• **Estabilidad presupuestaria**
• **Sostenibilidad financiera**

1. **Principio de reserva de ley**: La Constitución Española establece en su artículo 134.4 que los Presupuestos tendrán la forma jurídica de Ley.
2. **Anualidad**: El Art. 134.2 de la CE establece que los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual.
3. **Principio de competencia**: Tanto la Constitución Española como la Ley 47/2003 y la Ley Orgánica 2/2012 establecen el **reparto competencial** en la elaboración, aprobación, enmienda o devolución y ejecución de los Presupuestos Generales del Estado. El Art. 134.1 CE establece: «Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación».
4. **Principio de unidad**: Se refiere a la existencia de unos **únicos Presupuestos Generales del Estado**.
5. **Principio de universalidad**: El artículo 134.2 de la CE establece que los Presupuestos Generales del Estado deberán comprender la **totalidad de gastos e ingresos** de todas las entidades del Sector Público Estatal.
6. **Principio de estabilidad presupuestaria**: Hace referencia a la situación de **equilibrio o superávit estructural** que debe tenerse en cuenta tanto en la elaboración como en la aprobación y ejecución de los Presupuestos.
7. **Principio de sostenibilidad financiera**: Se entiende como la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de **déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial** conforme a lo establecido en la Ley.

Ámbito Subjetivo de los PGE

• Administración General del Estado
• Sector Público Institucional Estatal

¿Qué se entiende por **Sector Público Estatal**? El artículo 2 de la Ley 47/2003 establece que el **Sector Público Estatal** está integrado por:

1. **Administración General del Estado**
2. **Sector Público Institucional Estatal**

El **Sector Público Institucional Estatal** incluye:

• **Organismos públicos** vinculados o dependientes de la Administración General del Estado (Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales).
• **Autoridades administrativas independientes**.
• **Sociedades mercantiles estatales**.
• **Consorcios** adscritos a la Administración General del Estado.
• **Fundaciones del sector público** adscritas a la Administración General del Estado.
• **Fondos sin personalidad jurídica propia**.
• **Universidades públicas no transferidas**.
• **Entidades gestoras, servicios comunes y mutuas colaboradoras** con la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como sus centros mancomunados.
• Cualquier **organismo y entidad de derecho público** vinculados o dependientes de la Administración General del Estado.

Elaboración y Aprobación de los PGE

El proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado es **complejo**, participan diferentes actores y está sujeto a **reglas fijadas por el ordenamiento jurídico**. El procedimiento sigue una serie de **hitos ordenados y cronológicos**:

1. **Aprobación de la Orden de elaboración de los Escenarios Presupuestarios Plurianuales**.
2. **Aprobación de la Orden de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado**.
3. **Aprobación del Acuerdo sobre el objetivo de estabilidad presupuestaria y el límite de gasto no financiero**.

El Gobierno presenta el **anteproyecto de Ley de Presupuestos** al Consejo de Ministros para su aprobación. Una vez aprobado, se remite a las **Cortes Generales** antes del 1 de octubre del año anterior al que se refieren los presupuestos.

**Tramitación parlamentaria**:

• En el Congreso: **presentación, publicación, plazo de enmiendas, debate y votación**.
• En el Senado: **plazo de enmiendas y propuestas de veto, debate y votación**.
• Si hay veto o enmiendas en el Senado, el Congreso vuelve a votar.
• Si se aprueba, se publica en el **BOE** y entra en vigor el primer día del ejercicio económico.

Estructura de los PGE

• **Presupuestos de gastos** de las entidades del Sector Público Estatal con presupuesto limitativo.
• **Presupuesto de ingresos** de las entidades del Sector Público Estatal con presupuesto limitativo.
• **Estructuras específicas** (Seguridad Social, Entidades Públicas Empresariales, Consorcios, Universidades no transferidas, Fondos sin personalidad jurídica, y resto de entidades con presupuesto estimativo).

Las principales **secciones presupuestarias** corresponden a: Casa de Su Majestad el Rey, Cortes Generales, Tribunal de Cuentas, Tribunal Constitucional, Consejo de Estado, Deuda Pública, Clases Pasivas, Consejo General del Poder Judicial, Ministerios, Fondos y otras relaciones financieras.

Crédito Presupuestario y Aplicación

El **crédito presupuestario** es la asignación individualizada de gasto que figura en los presupuestos de los órganos con dotación diferenciada y sujetos del sector público administrativo estatal, y que está a disposición de los centros gestores para cubrir las necesidades para las que fueron aprobados y consignados.

Clasificación de los Créditos

El presupuesto de gastos de las entidades del Sector Público Estatal con presupuesto limitativo se estructura conforme a un **triple criterio de clasificación**:

• **Orgánica**: ¿Quién es responsable del gasto? (Ministerios, organismos autónomos).
• **Por programas**: ¿Para qué es el gasto? (Áreas de gasto, políticas, programas).
• **Económica**: ¿Cuál es la naturaleza del gasto?

**Clasificación económica de los gastos**:

• Cap. 1: **Gastos de personal**.
• Cap. 2: **Gastos corrientes en bienes y servicios**.
• Cap. 3: **Gastos financieros**.
• Cap. 4: **Transferencias corrientes**.
• Cap. 5: **Fondo de contingencia y otros imprevistos**.
• Cap. 6: **Inversiones reales**.
• Cap. 7: **Transferencias de capital**.
• Cap. 8: **Activos financieros**.
• Cap. 9: **Pasivos financieros**.

Modificaciones de Crédito

Las **modificaciones de crédito** son cambios en la cuantía, finalidad o anualidad de los créditos aprobados en la Ley de PGE. Solo afectan a los estados de gastos e incluyen:

• **Transferencias de crédito**.
• **Generaciones de crédito**.
• **Ampliaciones de crédito**.
• **Créditos extraordinarios y suplementos de crédito**.
• **Incorporaciones y remanentes de crédito**.

Ejecución Presupuestaria

La gestión del presupuesto de gastos del Estado, sus organismos autónomos y las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo, así como de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social, se realiza a través de las siguientes **fases**:

1. **Aprobación del gasto**.
2. **Compromiso del gasto**.
3. **Reconocimiento de la obligación**.
4. **Ordenación del pago**.
5. **Pago material**.

**Indicadores de ejecución presupuestaria**:

• Índice de ejecución de ingresos y gastos.
• Índice de recaudación de ingresos.
• Índice de financiación de inversiones.
• Índice de presión fiscal.
• Índice de pago de gastos.
• Gasto público por habitante.
• Índice de gastos de personal.
• Índice de rigidez de gastos.
• Índice de relevancia de inversiones.
• Índice de inversiones por habitante.
• Resultado presupuestario total.
• Índice de carga financiera.

El Control Interno de los Presupuestos Generales del Estado

Fase de Control

Control según el Órgano Controlador

• **Control parlamentario**, político por las Cortes.
• **Control externo**, un órgano que no pertenece a la unidad controlada (Tribunal de Cuentas).
• **Control interno**: se ejerce por un órgano especializado de un ente sobre otros órganos (IGAE dependiente del MHAP).

Control según la Finalidad

• **Control de Legalidad**, ajuste a la legalidad del gasto público.
• **Control de eficacia, eficiencia y economía**.

Control según el Momento

• **Control previo**: antes de que se realice el acto sujeto al control.
• **Control concomitante**: al mismo tiempo que se realiza la actividad controlada.
• **Control a posteriori o consuntivo**: sobre las cuentas en las que queda registrada la actividad.

Fase de Control Interno

La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE)

IGAE: Funciones

• **Función interventora**: Control legal (previo a aprobación) de actos con reconocimiento de derechos o realización de gastos, para asegurar la gestión.
• **Control financiero permanente**: Cumplimiento de la normativa y directrices financieras. La gestión se ajusta a:
  • principios de buena gestión financiera.
  • objetivo de estabilidad presupuestaria.
  • equilibrio financiero.
• **Auditoría Pública**: Procedimientos de revisión selectivos (a posteriori y sistemática).

Función Interventora

Según el artículo 148 de la LGP, la **función interventora** tiene por objeto “controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso”.

Se trata de un **control de carácter previo**, de ámbito económico-financiero, aunque de naturaleza jurídica, ya que están dirigidas a la **verificación de la legalidad**, siendo aplicables de forma individualizada sobre todos y cada uno de los actos administrativos constitutivos del procedimiento de gasto. La finalidad de esta función es **preventiva**.

Dos formas de intervención:

• **Intervención documental normal**: recae sobre documentación administrativa integrante del expediente.
• **Intervención material**: que tiene por objeto fundamental la comprobación de la materialización con la que se aplican los nuevos recursos presupuestarios.

Estas actuaciones de fiscalización tienen carácter de **actos administrativos**, integrantes del proceso de intervención y, por tanto, del procedimiento del gasto. La función interventora ha sido concebida como una **salvaguarda** para impedir el uso irregular e inapropiado de los fondos públicos. La doctrina crítica actual, aunque reconoce que es imprescindible este tipo de control, destaca que tiene **grandes limitaciones** para evitar comportamientos irregulares y fraudulentos en el uso de los recursos públicos.

Momentos de la Función Interventora

1. **Fiscalización previa** de los actos administrativos de aprobación de gastos, contracción de obligaciones y devengo de derechos de contenido económico.
2. **Intervención formal y material** de la realización efectiva de los pagos y cualquier otro movimiento de fondos o valores consecuencia de la liquidación de derechos y del cumplimiento de obligaciones.

Modalidades para el Ejercicio del Control

La LGP recoge una serie de **modalidades** para el ejercicio de este control, aplicables de acuerdo con la secuencia temporal del proceso de ejecución presupuestaria y el alcance que se otorgue al control:

• **Alcance pleno** (Art. 150):
  1. **Fiscalización previa plena**.
  2. La **intervención previa de las inversiones**.
  3. La **intervención formal de la ordenación del pago**.
  4. La **intervención material del pago**.
• **Alcance parcial**:
  • **Fiscalización previa limitada** (Art. 152).
  • **Intervención de pagos a justificar y de anticipos de caja** (Art. 153).
  • Los **contratos menores**.

Excepciones a la Fiscalización Previa

• Los de **carácter periódico** y demás de tracto sucesivo.
• Los gastos menores de **5.000 €** cuyo pago se realice mediante anticipo de caja.
• Los gastos correspondientes a la celebración de **procesos electorales**.
• Las **subvenciones con asignación nominativa**.
• Los **contratos de acceso a bases de datos y de suscripción a publicaciones**.
• Los gastos correspondientes a las actuaciones objeto del **régimen excepcional de emergencia** regulado en el artículo 120.1 de la LCSP.

La no sujeción no comprende la fiscalización previa de la orden de pago a justificar, en el supuesto de que se libren fondos con este carácter para atender los gastos de emergencia.

Comprobaciones de la Fiscalización Previa

• La **existencia de créditos presupuestarios**.
• Que los gastos u obligaciones se propongan a **órgano competente**.
• La **competencia del órgano de contratación**, o de los demás actos relativos al gasto (subvenciones, convenios de colaboración, etc.).
• Que los expedientes de **reconocimiento de obligaciones** correspondan a gastos aprobados y fiscalizados favorablemente.
• La existencia de **autorización del Consejo de Ministros** si es pertinente.
• La existencia de **autorización del titular del departamento ministerial** cuando sea pertinente.
• Aquellos otros extremos que, por su trascendencia en el proceso de gestión, determine el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Hacienda, previo informe de la IGAE.

Las actuaciones de **fiscalización previa de carácter pleno** consisten en el examen minucioso y exhaustivo de toda la documentación que debe incorporarse al expediente de aprobación de gasto presupuestario o, en su caso, de reconocimiento de derechos económicos. Sin embargo, el carácter masivo de la mayoría de los actos que originan los gastos públicos han acabado, por pragmatismo administrativo, dando lugar a la aplicación de la **fiscalización de alcance limitado**. Estas actuaciones se limitan a detectar solo la **inobservancia o incumplimiento de los requisitos legales o reglamentarios** exigidos en las fases de autorización y de disposición del gasto. Estos requisitos se refieren tanto a los directamente establecidos en las normas presupuestarias como a las contempladas en otras normas de ámbito económico-financiero y administrativo, como es el caso de la normativa de contratación pública.

Reparos

• La intervención puede manifestarse en **desacuerdo** con el contenido de los actos examinados o con el procedimiento seguido.
• Deberá manifestar sus **reparos por escrito**, con referencias a los preceptos legales en los que se sustenta su criterio. Esto **suspenderá la tramitación del expediente**, hasta que se subsanen las deficiencias o no se acepte el reparo.

Se podrá manifestar reparo en los casos siguientes:

1. **Insuficiencia de crédito**.
2. Proponga el gasto un órgano que no tenga **competencias** para ello.
3. **Irregularidades en la documentación justificativa** del reconocimiento de la obligación.
4. **Comprobaciones de materiales** de obra, suministros, adquisiciones y servicios.
5. Cuando se hayan **omitido requisitos o trámites** que puedan dar lugar a la nulidad del acto.

Si el órgano gestor no acepta el reparo formulado, se planteará a la IGAE **discrepancia motivada** con cita de los preceptos legales que sustenten su criterio.

1. Si la discrepancia es de una intervención delegada, será la **IGAE** con su resolución quien resuelva.
2. Si es la IGAE quien ha planteado el reparo o confirma el de una intervención delegada, manteniéndose la discrepancia, será el **Consejo de Ministros** quien resuelva.

Control Financiero Permanente (CFP)

El **Control Financiero Permanente (CFP)** tiene por objeto la verificación de una forma continua, realizada a través de la correspondiente Intervención Delegada, de la situación y el funcionamiento de todas las entidades del sector público estatal administrativo y empresarial (salvo las sociedades mercantiles) en el aspecto económico-financiero, para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que les rigen y, en general, que su gestión se ajusta a los **principios de buena gestión financiera**, incluido el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero.

El CFP está dirigido a revisar el **funcionamiento global** de los centros directivos y los entes públicos del sector público estatal, lo que supone abandonar la visión del control individualizado de los actos administrativos. Se concibe con un **carácter permanente**, con una apuesta por el mantenimiento del control presencial a través de Intervenciones Delegadas, en detrimento del control temporal y exterior al órgano controlado de la auditoría. Es un **control ex post** aunque se contempla su utilización previa en algunas modalidades.

Ámbito de Aplicación del Control Financiero Permanente

1. La **Administración General del Estado**.
2. Los **organismos autónomos**.
3. Las **entidades públicas empresariales**.
4. Las **autoridades administrativas independientes**, salvo que su legislación específica disponga lo contrario.
5. Las **entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social**.
6. Las **mutuas colaboradoras con la Seguridad Social** y sus centros mancomunados, cuando se hallen inmersas en alguno de los supuestos previstos en el artículo 100 de la Ley General de la Seguridad Social.
7. Los **organismos y entidades estatales de derecho público** contemplados en el artículo 2.2.i) de esta Ley, salvo que su legislación específica disponga lo contrario.

Actuaciones del Control Financiero Permanente

1. **Verificación del cumplimiento de la normativa y procedimientos** aplicables a los aspectos de la gestión económica a los que no se extiende la función interventora.
2. **Seguimiento de la ejecución presupuestaria** y verificación del cumplimiento de los objetivos asignados a los programas de los centros gestores del gasto y verificación del balance de resultados e informe de gestión.
3. **Informe sobre la propuesta de distribución de resultados** a que se refiere el artículo 129 de la LGP.
4. **Comprobación de la planificación, gestión y situación de la tesorería**.
5. Las actuaciones previstas en los restantes títulos de la LGP y en las demás normas presupuestarias y reguladoras de la gestión económica del sector público estatal, atribuidas a las intervenciones delegadas.
6. **Análisis de las operaciones y procedimientos**, con el objeto de proporcionar una valoración de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de buena gestión, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones en orden a la corrección de aquellas.
7. En los departamentos ministeriales y entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, verificar, mediante **técnicas de auditoría**, que los datos e información con trascendencia económica proporcionados por los órganos gestores como soporte de la información contable, reflejan razonablemente las operaciones derivadas de su actividad.

La Intervención General de la Administración del Estado establecerá el **procedimiento, alcance y periodicidad** de las actuaciones a desarrollar. Este control consiste en el **análisis de las operaciones y procedimientos** de las entidades o centros directivos con el fin de proporcionar una valoración sobre el cumplimiento normativo, ejecución presupuestaria y, en general, sobre la realidad económico-financiera y adecuación a los principios de buena gestión, con el propósito de detectar sus posibles deficiencias y proponer medidas para su corrección. Sin embargo, estas prácticas han puesto de manifiesto que existe un claro **sesgo hacia los cometidos tradicionales** basados en los principios de legalidad y regularidad contable en la ejecución presupuestaria, en perjuicio de los principios de evaluación económica. El control financiero ha derivado, por la evolución normativa y la práctica administrativa, hacia una modalidad de **fiscalización a posteriori** con utilización de técnicas propias de la revisión de la legalidad, al mismo tiempo que la realización de auditorías parciales de gestión ha terminado en convertirse únicamente en un examen formal de los expedientes o de la gestión financiera.

La Auditoría Pública

El artículo 158.2 de la LGP dispone que el Consejo de Ministros, por el principio de flexibilidad, puede sustituir en algunas entidades públicas empresariales y sociedades estatales de derecho público el control financiero permanente por **actuaciones de auditoría pública** que se establezcan en un Plan de Auditorías. La **auditoría pública** consistirá en la verificación, realizada con posterioridad y efectuada de forma sistemática, de la actividad económico-financiera del sector público estatal, mediante la aplicación de los **procedimientos de revisión selectivos** contenidos en las normas de auditoría e instrucciones que dicte la Intervención General de la Administración del Estado. La auditoría pública se ejercerá, en función de lo previsto en el **plan anual de auditorías** (Art. 165 LGP) sobre todos los órganos y entidades integrantes del sector público estatal, sin perjuicio de las actuaciones correspondientes al ejercicio de la función interventora y del control financiero permanente, y de las actuaciones sometidas al ejercicio de la auditoría privada de la Ley 22/2015, de 20 de julio, de Auditoría de Cuentas, impuestas a las sociedades mercantiles estatales por la legislación mercantil. El artículo 164 de la LGP diferencia entre:

• **Auditorías de regularidad contable**: dirigidas a verificar la regularidad contable.
• **Auditorías de cumplimiento**: orientadas a comprobar la regularidad legal.
• **Auditorías operativas**: entre las que se diferenciaban las de eficiencia y economía, la de programas presupuestarios y planes de actuación y las de gestión financiera de carácter procedimental.

La Intervención General podrá determinar la realización de auditorías en las que se combinen objetivos de **auditoría de regularidad contable, de cumplimiento y operativa**. Esta auditoría se considera como una **centralización del control** de esas entidades, a las que se exime de la aplicación del control financiero permanente. El ejercicio de esta se transfiere a las Intervenciones Delegadas del Interventor General, sustituyéndolas por un **control de carácter discontinuo**.

Auditoría de Cuentas Anuales

La **auditoría de las cuentas anuales** es la modalidad de la auditoría de regularidad contable que tiene por finalidad la verificación relativa a si las cuentas anuales representan en todos los aspectos significativos la **imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, de los resultados de la entidad** y, en su caso, la ejecución del presupuesto de acuerdo con las normas y principios contables y presupuestarios que le son de aplicación y contienen la información necesaria para su interpretación y comprensión adecuada.

Ámbitos de la Auditoría de Cuentas Anuales

1. Los **organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las autoridades administrativas independientes, los organismos y entidades estatales de derecho público, los consorcios, las universidades públicas no transferidas y las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social** y sus centros mancomunados.
2. Las **fundaciones del sector público estatal** obligadas a auditarse por su normativa específica.
3. Las **sociedades mercantiles estatales** y las fundaciones del sector público estatal no sometidas a la obligación de auditarse que se hubieran incluido en el plan anual de auditorías.
4. Los **fondos sin personalidad jurídica**, salvo que su legislación específica disponga lo contrario.

Auditorías Públicas Específicas

• **Auditoría de cumplimiento**.
• **Auditoría operativa**.
• **Auditoría de contratos-programa y de seguimientos de planes de equilibrio financiero**.
• **Auditoría de Planes iniciales de actuación**.
• **Auditoría de la cuenta de los tributos estatales**.
• **Auditoría de las empresas colaboradoras de la Seguridad Social**.
• **Auditoría de privatizaciones**.

El Control Externo de los Presupuestos Generales del Estado

El **control externo** de la actividad económico-financiera del sector público estatal se ejerce por el **Tribunal de Cuentas**, sin perjuicio del control parlamentario que corresponda a las Cortes Generales. El **Tribunal de Cuentas** es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del sector público, sin perjuicio de su propia jurisdicción y de las competencias que le otorga su Ley Orgánica y la Ley de Funcionamiento. El Tribunal de Cuentas depende directamente de las **Cortes Generales** y ejerce sus funciones por delegación de ellas, en el ámbito de la contabilidad pública y de la gestión económico-financiera del sector público estatal, autonómico y local.

Funciones del Tribunal de Cuentas

• **Fiscalización externa** de la actividad económico-financiera del sector público estatal, autonómico y local, controlando la **legalidad, eficacia, eficiencia y economía** de la gestión pública.
• **Enjuiciamiento de la responsabilidad contable** en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de fondos públicos.

Ámbito de Fiscalización

El Tribunal de Cuentas fiscaliza:

1. El **sector público estatal, autonómico y local**.
2. Las **cuentas anuales** de las entidades que lo integran.
3. La **actividad económico-financiera de los partidos políticos, sindicatos y organizaciones empresariales** que reciban subvenciones públicas.
4. Las **cuentas electorales**.

Procedimiento Fiscalizador

El **procedimiento fiscalizador** se inicia de oficio, a instancia de las Cortes Generales, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales o por denuncia de cualquier ciudadano. El Tribunal de Cuentas puede solicitar toda la **documentación e información** que considere necesaria para el ejercicio de sus funciones. Las entidades fiscalizadas están obligadas a **colaborar y a facilitar el acceso a la información**.

Informes y Resoluciones

El Tribunal de Cuentas elabora **informes, mociones y notas** que remite a las Cortes Generales y a los órganos de control autonómicos y locales. Los informes pueden ser **anuales, parciales o especiales** y tienen carácter público. El Tribunal de Cuentas puede formular **recomendaciones y advertencias** a las entidades fiscalizadas.

Responsabilidad Contable

El Tribunal de Cuentas ejerce la **función jurisdiccional** en materia de **responsabilidad contable**, enjuiciando y exigiendo la responsabilidad a quienes tengan a su cargo el manejo de fondos públicos y causen menoscabo en los mismos. La **responsabilidad contable** es independiente de la responsabilidad penal, civil o administrativa que pueda corresponder por los mismos hechos.

Competencias en Materia de Gasto: Organismos Públicos y Seguridad Social

Compete a los **presidentes o directores de los organismos autónomos del Estado** y a los de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo la **aprobación y compromiso del gasto**, así como el reconocimiento y el pago de las obligaciones. Compete a los **directores de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social**, la aprobación y el compromiso del gasto y el reconocimiento de la obligación, e interesar del Ordenador General de Pagos de la Seguridad Social la realización de los correspondientes pagos. Las facultades a que se refieren los anteriores números podrán **desconcentrarse** mediante real decreto acordado en Consejo de Ministros, o ser objeto de **delegación** en los términos establecidos reglamentariamente.

Competencias en Materia de Gasto

Los órganos de los departamentos ministeriales, de sus organismos autónomos y de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, competentes para la suscripción de **convenios de colaboración o contratos-programa** con otras Administraciones públicas o con entidades públicas o privadas, necesitarán **autorización del Consejo de Ministros** cuando el importe del gasto que de aquellos se derive sea superior a **doce millones de euros**. Asimismo, las **modificaciones de convenios de colaboración o contratos-programa** autorizados por el Consejo de Ministros requerirán la autorización del mismo órgano cuando impliquen una alteración del importe global del gasto, del concreto destino del mismo o, en su caso, de los calendarios que se hubiesen establecido para la amortización o devolución de activos financieros. También requerirán la **previa autorización del Consejo de Ministros** aquellos acuerdos que tengan por objeto la resolución de convenios de colaboración o contratos-programa cuya suscripción o modificación hubiera sido autorizada por dicho órgano, con independencia del momento en que dichos negocios jurídicos hubieran sido suscritos. La autorización del Consejo de Ministros implicará la **aprobación del gasto** que se derive del convenio o contrato-programa. Con carácter previo a la suscripción de cualquier convenio o contrato-programa se tramitará el oportuno **expediente de gasto**, en el cual figurará el importe máximo de las obligaciones a adquirir, y en el caso de que se trate de gastos de carácter plurianual, la correspondiente distribución por anualidades. En los supuestos en que, conforme a los párrafos anteriores, resulte preceptiva la autorización del Consejo de Ministros, la tramitación del expediente de gasto se llevará a cabo antes de la elevación del asunto a dicho órgano.

Ordenación de Pagos

Bajo la superior autoridad del Ministro/a de Economía, competen al **Director General del Tesoro y Política Financiera** las funciones de **Ordenador General de Pagos del Estado**. De igual forma, bajo la superior autoridad del Ministro/a de Trabajo y Asuntos Sociales, competen al **Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social** las funciones de **Ordenador General de Pagos de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social**. Las **órdenes de pago** se expedirán a favor del acreedor que figura en la correspondiente propuesta de pago si bien, por Orden del Ministro/a de Economía, se podrán regular los supuestos en que puedan expedirse a favor de Habilitaciones, Cajas pagadoras o Depositarías de fondos, así como entidades colaboradoras de conformidad con la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y otros agentes mediadores en el pago, que actuarán como intermediarias para su posterior entrega a los acreedores. Los Ministros/as de Economía y de Trabajo y Asuntos Sociales, en los ámbitos de sus respectivas competencias, podrán disponer la modificación o eliminación de cualquiera de los procedimientos de pago a través de intermediario señalados en el apartado anterior.

Ejecución y Control del Gasto Público

Fase de Ejecución

Según el artículo 73 de la LGP:

1. La gestión del Presupuesto de gastos del Estado, de sus organismos autónomos y de las entidades integrantes del sector público estatal con presupuesto limitativo, así como de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social, se realizará a través de las siguientes **fases**:
   1. **Aprobación del gasto**.
   2. **Compromiso de gasto**.
   3. **Reconocimiento de la obligación**.
   4. **Ordenación del pago**.
   5. **Pago material**.

La **aprobación** es el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario. La aprobación inicia el **procedimiento de ejecución del gasto**, sin que implique relaciones con terceros ajenos a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social.

Documentación para la Aprobación del Gasto

Entre la documentación del expediente de aprobación del gasto distinguimos como **requisitos comunes** a todo tipo de expediente:

• **Memoria justificativa**.
• **Certificado de existencia de crédito**.
• **Acreditación de la competencia** del órgano que aprueba el gasto y fiscalización previa del expediente.

**Documentos contables**:

• Previos: documento «**RC**» (retención de crédito); lo elabora el órgano gestor, la oficina de contabilidad lo registra y expide el certificado de existencia de crédito (posibilidad de que la IGAE autorice el acceso del gestor al SIC – Sistema de Información Contable – para capturar los RC y obtener el certificado de existencia de crédito directamente).
• La autorización del gasto se materializa en el documento contable «**A**».
• Documento «**AI**» (carácter inverso a la autorización, negativo) para gastos inferiores al inicialmente autorizado sirve para dar de baja la diferencia.

Reconocimiento de la Obligación

El **compromiso** es el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable. El compromiso es un acto con **relevancia jurídica para con terceros**, vinculando a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social a la realización del gasto a que se refiera en la cuantía y condiciones establecidas. De esta forma, el gasto deja de ser interno para convertirse en un compromiso con un tercero ajeno a la Administración, y se produce una **cuantificación exacta del gasto**. El compromiso se inspira en los criterios de **publicidad, concurrencia e imparcialidad**:

• **Publicación de la convocatoria**.
• **Apertura del plazo**.
• **Adjudicación** mediante los procedimientos establecidos en la Ley de Contratos del Sector Público, la Ley General de Subvenciones u otra normativa aplicable y publicidad de la adjudicación.

**Documentos contables**:

• Se materializa en el documento contable «**D**».
• La anulación de compromisos de gastos se producirá mediante documentos análogos, pero de carácter inverso «**D/**», y el asiento es semejante al provocado por el compromiso pero de signo negativo.

Ordenación del Pago y Pago Material

El **reconocimiento de la obligación** es el acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente. El reconocimiento de obligaciones con cargo a la Hacienda Pública estatal se producirá previa **acreditación documental** ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto. El Ministro de Hacienda, previo informe de la Intervención General de la Administración del Estado, determinará los **documentos y requisitos** que, conforme a cada tipo de gastos, justifiquen el reconocimiento de la obligación. De acuerdo con lo establecido en el apartado 1 del artículo 22 de la LGP, las obligaciones de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos y de la Seguridad Social se extinguen por el **pago, la compensación, la prescripción** o cualquier otro medio en los términos establecidos en esta Ley y en las disposiciones especiales que resulten de aplicación. Cuando la naturaleza de la operación o gasto así lo determinen, se acumularán en un solo acto las **fases de ejecución precisas**.

Reconocimiento de la Obligación y Propuesta de Pago

Todo reconocimiento de la obligación lleva implícita la **propuesta de pago**. Excepcionalmente, para operaciones específicas de la Deuda Pública, podrán expedirse documentos «**O**» de reconocimiento de la obligación que no lleven la propuesta de pago.

**Documentos contables**:

• Una vez acordado el reconocimiento de la obligación, el servicio gestor competente expedirá un documento «**OK**» (O por el reconocimiento y K por la propuesta de pago).
• La actividad de proponer el pago solo ocurre en el ámbito de la Administración del Estado (ya que la competencia para ordenar pagos está atribuida a órganos distintos de los que gestionan el gasto y reconocen la obligación).
• No en el ámbito de los OOAA (ya que el Presidente del Organismo es simultáneamente gestor de gastos y ordenador de pagos) – no aparecerá el documento contable «OK», sino tan solo el «**O**»; lo mismo sucede en las Agencias Estatales según la Ley 28/2006.
• En muchos actos de gestión presupuestaria se ejecutan dos o más fases del gasto, produciéndose un acto administrativo por el que se aprueba un gasto al tiempo que se compromete (**AD**) o se reconoce una obligación y simultáneamente se propone su pago (**OK**), o todas en fase única (**ADOK**).

Fases Mixtas

Para todos los casos en que sea posible la acumulación en un solo acto de varias fases del procedimiento de gastos, es posible expedir **documentos contables mixtos** de todas las fases que han sido objeto de acumulación. Así lo reconoce el Art. 73.6 LGP, al señalar que «Cuando la naturaleza de la operación o gasto así lo determinen, se acumularán en un solo acto las fases de ejecución precisas.».

Competencias en Materia de Gasto: Ministerios

El artículo 74 de la LGP señala que corresponde a los Ministros/as y a los titulares de los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado **aprobar y comprometer los gastos** propios de sus presupuestos, salvo los casos reservados por la Ley a la competencia del Consejo de Ministros, así como reconocer las obligaciones económicas correspondientes, e interesar del Ordenador General de Pagos del Estado la realización de los correspondientes pagos. Asimismo, corresponderá a los Ministros fijar los límites por debajo de los cuales las citadas competencias corresponderán, en su ámbito respectivo, a los Secretarios de Estado y Subsecretario del departamento.

La Evaluación de Políticas Públicas

Análisis Coste-Beneficio y Coste-Eficiencia

Gestión y Gobernanza Pública

¿Qué es Evaluar?

Evaluar significa **estimar, apreciar, calcular el valor de algo**. La disciplina de evaluación proviene de países anglosajones donde aparece como *assessment*, referido a personas, y *evaluation*, referido a proyectos, programas. En líneas generales, se entiende por **evaluación** un proceso integral de observación, medida, análisis e interpretación, encaminado al conocimiento de una intervención pública —norma, programa, plan o política—, que permita alcanzar un **juicio valorativo, basado en evidencias**, respecto a su diseño, puesta en práctica, resultados e impactos.

La evaluación es un instrumento que compara **resultados e impactos de políticas públicas** con los objetivos asignados y los medios puestos a su disposición, emitiendo un **juicio de valor**. Es un proceso guiado por exigencias y valores como **rigor, imparcialidad, transparencia, atención a los distintos puntos de vista y voluntad de que prevalezca el interés general**. Los dos componentes principales de la evaluación de las políticas públicas son su contribución a la comprensión de la acción pública y su rol de anclaje para el impulso de una **democracia más participativa**.

El trabajo evaluador requiere un equilibrio entre el **análisis político-institucional** y la **reflexión metodológica y epistemológica**. En la búsqueda de ese equilibrio y de su propia consolidación profesional, la evaluación establece sus fundamentos sobre **cinco dimensiones clave**:

1. **Aspectos epistemológicos y metodológicos**: distinción de los objetos de evaluación, características y peculiaridades de la práctica, su historia, sus metodologías y herramientas.
2. **Características y destrezas** propias de la práctica en sí.
3. **Dimensión deontológica**: identificación y selección de los valores a utilizar en evaluación.
4. **Conocimiento de los aspectos teórico-conceptuales** de los programas y políticas de las que se ocupa: teorías de conocimiento, estado de la cuestión, origen y puesta en marcha de las políticas públicas, hallazgos, resultados, *benchmarking*, etc.
5. **Gestión del conocimiento** en materia evaluativa: acumulación, explotación y uso de los conocimientos que se van generando en ese campo.

Ventajas de Evaluar las Políticas Públicas

• Ayuda a definir y clarificar el **cumplimiento de objetivos**.
• Hace que el **desempeño sea transparente** y permite que ciudadanos y políticos valoren si se cumplen los objetivos de las políticas y programas a lo largo del tiempo.
• Anima a la **continua mejora**.
• Anima a promover los valores de la **eficiencia en el uso de los recursos** dentro de las Administraciones Públicas.
• Promueve la **coordinación de las políticas** entre distintas administraciones.
• Facilita la **comparación de resultados**.
• Identifica a las **mejores unidades** para aprender de sus prácticas y tener una referencia de actuación.

Eficacia, Eficiencia e Impacto

La **eficacia** es una medida del grado de cumplimiento de los indicadores de resultados que se quiere alcanzar a corto, medio y largo plazo. La **eficiencia** permite conocer si los recursos destinados para cumplir con estos objetivos han sido, o no, los óptimos y por qué, así como aprender de las mejores prácticas en gestión de los mismos para trasladarlas a las peores gestiones. La **evaluación de impacto** permite, mediante técnicas analíticas de inferencia causal, determinar si existe causalidad entre programas de gasto y los resultados alcanzados.

La Cadena de Resultados

El primer paso para poner en marcha una evaluación es establecer una **cadena de resultados** que describa el cuadro lógico de cómo una política o el programa que se evalúa va a conseguir alcanzar los objetivos planteados a corto, medio y largo plazo. Cualquier política o programa público debería seguir una lógica en la que se encadenasen razonamientos e indicadores. En consecuencia, esta cadena debe dotarse de **indicadores de cumplimiento**.

Definición de los Indicadores

• **Recursos**: los recursos humanos y materiales necesarios.
• **Actividades**: tareas para transformar los recursos en resultados.
• *Output*: la producción final obtenida.
• **Resultados o efectos**: resultados a corto y medio plazo que alcanza la población beneficiaria con los *outputs* entregados.
• **Impacto**: el gran objetivo del programa que justificó su puesta en marcha.

Características de los Indicadores

Los **indicadores** deben permitir cuantificar si se consiguen o no los objetivos establecidos por el programa. Los indicadores han de tener las siguientes características:

• **Específico**: lo más cercano al concepto que se quiere medir.
• **Medible**: cuantitativo o cualitativo, claro, sin ambigüedades.
• **Alcanzable**: que la información sea alcanzable a un coste razonable.
• **Razonable**: que el indicador se aproxime a los objetivos perseguidos.
• **Con un plazo establecido**: debe poder obtenerse con frecuencia.
• Han de ser **aceptados por todos los agentes implicados**.
• Deben, por otra parte, ser **fácilmente entendibles** en todas sus dimensiones por no expertos, tanto políticos como ciudadanos.
• Deben de incluir aspectos ligados a la **cantidad, la calidad**, pero también la **falta de calidad** (quejas, reclamaciones, etc.).
• Han de ser **fáciles de obtener**.

La decisión sobre los indicadores elegidos debe ser realizada por expertos en evaluación y los responsables de los programas o servicios evaluados, teniendo en cuenta el territorio y la población beneficiaria.

Eficacia

La recogida de todos los indicadores definidos en la cadena de resultados referidos a los *outputs* y los resultados a corto plazo, permite llevar a cabo el nivel más básico de una evaluación: la **eficacia del programa**. Así, la eficacia se corresponde con el grado de cumplimiento de los *outputs*, a veces difícilmente distinguibles de los resultados a corto plazo. Esto implica que cada indicador debe estar asociado a un objetivo, para poder determinar si es un logro alto o bajo. El control de la eficacia debería realizarse mediante un **seguimiento de los indicadores clave** que permitan comparar sus valores en la situación inicial, en el estado actual y, en su caso, con unos objetivos bien establecidos por el programa o la política pública. Es esencial, en consecuencia, establecer una **línea de base** de los indicadores para analizar su evolución (mejora) con la aplicación del programa o la política.

Evaluación Ex-Ante de Proyectos

Análisis Coste-Beneficio (ACB) y Análisis Coste-Efectividad (ACE)

El **Análisis Coste-Beneficio (ACB)** analiza los costes del programa, los usos alternativos que se pueden dar a los recursos disponibles y los beneficios producidos por la acción pública. La dificultad para cuantificar ciertos valores intangibles (tiempo, medio ambiente, la vida humana, etc.) hace que se recurra al **Análisis Coste-Efectividad (ACE)**, que sustituye los beneficios económicos producidos por un indicador de resultados más sencillo, que es el objeto más sencillo del programa. El ACB sería más adecuado para proyectos de inversión (infraestructuras) y el ACE para evaluación de proyectos sociales.

Análisis Coste-Beneficio (ACB)

El objetivo del ACB es asignar un **valor monetario a todos los beneficios y costes** del proyecto para determinar si el mismo cumple o no con los requerimientos de rentabilidad social requeridos. Las etapas son:

• **Definición del problema** y consideración de alternativas para su solución.
• **Enumeración, definición y cuantificación explícita** de todos los costes y beneficios esperados.
• Elegir una **tasa social de descuento**.
• Agregar el flujo de costes y beneficios y usar una **regla de decisión**.

Definición del Problema y Alternativas

Es muy importante **acotar el problema** que se quiere resolver y enumerar de forma general: la población afectada por el proyecto, los objetivos que se pretenden conseguir y su incidencia en la vida local, no solo en términos de riesgos, ahorros de tiempo o vidas, efectos ambientales, efectos sobre la salud pública. Para realizar una valoración social también se deben tener en cuenta las **implicaciones distributivas**. Una vez realizado lo anterior, será necesario **cuantificar la demanda potencial** del servicio teniendo en cuenta: la evolución reciente de la población, los posibles flujos migratorios, las características socioeconómicas de los potenciales usuarios del programa. Dados todos estos condicionantes, se propondrán distintas soluciones posibles al problema o proyectos que deberán tener en cuenta el marco legal. Eliminadas aquellas alternativas que no se correspondan con las preferencias de los ciudadanos, con el programa político o que supongan un rechazo de la sociedad, las distintas alternativas aceptadas deben ser comparadas con la **situación inicial**, es decir, con no hacer nada. Un proyecto será rentable o no comparado con la rentabilidad de la situación actual prolongada en el tiempo, y será necesario remarcar los costes que supondría seguir sin hacer nada. Cada alternativa tendrá su propio ACB, facilitando la comparación y comprensión de los resultados.

Enumeración, Definición y Cuantificación de Costes y Beneficios

Una vez identificados los beneficios y costes, debemos **valorarlos**. Se distinguen en aquellos para los que existe mercado y los que no. Si existe mercado, los precios deben ajustarse a las posibles **externalidades** que no están incorporadas y también deben corregirse para tener en cuenta las subvenciones y los impuestos. Las subvenciones deben añadirse a los costes y los impuestos detraerse. En el caso de no existencia de un mercado, se deben estimar «**precios sombra**» y utilizar el resultado como un indicador del verdadero valor de mercado del coste o el beneficio. Diversas metodologías:

• **Valoración contingente**: a través de encuestas o pequeños experimentos sociales.
• **Valoraciones periciales**.
• **Precios hedónicos**: valoración de intangibles descomponiendo los elementos a valorar.

Elección de una Tasa Social de Descuento

La **tasa de descuento** permite agregar costes y beneficios que se producen a lo largo del tiempo. Las diferencias no solo se deben a la inflación, la incertidumbre o el riesgo, sino fundamentalmente a la **preferencia temporal de los individuos** hacia el consumo presente frente al consumo futuro. Dos opciones:

• **Tasa de descuento financiera (TDF)**.
• **Tasa marginal social de Rendimiento de la Inversión (TRI)**.

La TRI refleja el coste de oportunidad que la sociedad está dispuesta a pagar para disfrutar de consumo en el presente en vez de en el futuro. Corresponde en la práctica con la tasa de rendimiento del capital que podemos obtener en un proyecto de inversión alternativo, en la compra de un bono a largo plazo o como un promedio de tipos de interés de mercado netos de impuestos. No tiene en cuenta las preferencias de las futuras generaciones. Se elige como tasa de descuento el tipo de rendimiento máximo no obtenido en una inversión alternativa finalmente no realizada por el sector privado. Debe tener en cuenta en su cálculo los impuestos y subvenciones. En general, **TDF < TRI**. Si el interés social es que no se produzca una mala inversión, se debe emplear en el ACB la TRI. Si lo que se busca es la consideración de los niveles óptimos entre ahorro y consumo, elegiremos la TDF.

Regla de Decisión

Una vez obtenidos los valores actuales de las corrientes de costes y beneficios sociales que serán generados por el proyecto de inversión, se necesita una **regla para comparar los resultados y tomar una decisión**. Las dos reglas más empleadas:

• El **Valor Actual Neto (VAN)**.
• La **Tasa Interna de Retorno (TIR)**.

El VAN consiste en la suma de todos los costes y beneficios del proyecto a lo largo de su vida, descontados mediante la tasa social de descuento elegida. El VAN debe ser positivo y debe escogerse aquel que presente el valor mayor. Donde k₀ son los costes de puesta en marcha de la inversión; d la tasa social de descuento; C y B los beneficios y los costes. La TIR representa la tasa de descuento ρ para la cual el VAN se iguala a cero. Se aceptará el proyecto cuando su TIR sea mayor que la tasa de descuento seleccionada y de entre las distintas alternativas se elegirá la que presente la TIR más elevada. La principal ventaja es la sencillez en su comprensión para presentar sus resultados. Presenta dos desventajas serias: la TIR puede estar influenciada por el tamaño del proyecto y por su duración (a favor de los más pequeños y los más cortos); puede existir más de una TIR para un mismo proyecto si existen cambios de signo en la corriente de beneficios netos o como consecuencia de las no linealidades en la modelización de la corriente descontada de flujos de ingresos y gastos.

Análisis Coste-Efectividad (ACE)

El ACE parte de las mismas ideas que el ACB, pero supone una **simplificación** cuando no es posible obtener buenas estimaciones monetarias de los beneficios del proyecto. Se sustituyen los beneficios monetarios por **indicadores de efectividad o eficacia** relacionados con los resultados últimos perseguidos por el proyecto. Estos indicadores son aquellos relacionados fundamentalmente con los *outputs* y efectos del proyecto que definían la cadena de resultados, dependiendo su selección final, en la mayoría de ocasiones, de aquellas dimensiones más relevantes y cuantificables de forma sencilla y barata. Un error típico en este tipo de análisis es usar indicadores de efectividad irrelevantes relacionados con la ejecución de las actividades o con la carga de trabajo; ejemplo de ello sería el número de alumnos por profesor en un colegio o el número de pacientes por médico de familia en un centro de atención primaria. Para que el ACE sea útil, la medición de la efectividad requiere de un **indicador sencillo fuertemente correlacionado con el objetivo final del programa**. Ejemplo de ello: la tasa de abandono educativo, la tasa de mortalidad o morbilidad, indicadores más afinados como el número de años de vida ajustados por su calidad. La elección final del indicador que medirá la efectividad requiere reuniones previas con los promotores y afectados por el programa, con el objetivo de identificar mediante el consenso el más adecuado. Es necesario también establecer la relación entre costes y efectividad, no es una tarea fácil y requiere estimaciones empíricas previas. Se puede analizar, por ejemplo: los resultados de diferentes programas con el mismo objetivo en un mismo país o en su entorno; los resultados del mismo programa en contextos distintos; comparando los resultados de diferentes programas respecto a situaciones donde no se realizó ninguna intervención. Una vez establecida una relación entre costes e indicador, la actuación del sector público puede tener tres vertientes para elegir el mejor proyecto posible de entre las distintas alternativas disponibles:

• Fijado un coste, determinar el **proyecto más efectivo**.
• Fijado un grado de efectividad, elegir el **proyecto más barato**.
• Si el Gobierno quiere minimizar costes de inversión en proyectos, se podría elegir el programa de gasto que haga máxima la **ratio efectividad/coste**.

Esta elección viene normalmente determinada por el político, quien podrá comprometer unos recursos para mejorar el indicador o bien fijará un objetivo de resultados para el que deberán calcularse los recursos necesarios para su persecución.

Análisis Coste-Utilidad

El ACE es frecuentemente utilizado en ámbitos como la economía de la salud como un **Análisis Coste-Utilidad**. Por ejemplo, si existen distintos procedimientos para una enfermedad como el tipo coronario (*bypass*, angioplastia coronaria con balón, colocación de un *stent*, terapia farmacéutica, etc.), se puede valorar su efectividad en función de los años de vida ganados por el paciente tras aplicar la técnica. Sin embargo, existen medidas más complejas relacionadas con la utilidad social del tratamiento, como los denominados **años de vida ganados ajustados por su calidad (AVACs**, en inglés *Quality Adjusted Life Years, QALYs*). La medición de la AVAC está basada en el número de años de vida que añadimos a la persona tras la intervención, pero ajustando su valor por la calidad, en términos de estado de salud, que tendrá el beneficiario por cada año adicional de supervivencia. De tal forma que la ponderación de cada año dependerá del estado de salud del paciente. Cada año de salud plena tendrá una ponderación de valor igual a uno; cuando cada año de vida adicional es vivido sin una salud plena, irá disminuyendo su ponderación para reflejar la pérdida de calidad.

Medición de la Eficiencia y la Productividad

Para combatir la **ineficiencia** es necesario detectarla y cuantificarla. Así, la **medición de la eficiencia** de un conjunto de unidades de decisión productoras de un mismo servicio público permite clarificar y relacionar cuáles son los recursos, actividades y *outputs* de los centros gestores del servicio. Esto permitiría:

• Medir el grado de eficiencia de cada unidad productiva, identificando así las **mejores y peores prácticas**.
• Elaborar cada ejercicio un **documento de buenas prácticas de gestión** que puedan ser trasladadas a los centros ineficientes.
• Analizar de forma detallada las causas que afectan al mal desempeño de los peores centros y, en su caso, tomar las medidas correctoras para que estas no se reproduzcan.
• Estudiar la **evolución del desempeño en el tiempo**, de tal forma que el seguimiento funcione como un sistema de diagnóstico y detección temprana de los problemas que puedan ir surgiendo.
• Introducir **innovaciones y mejoras en la gestión**, cuyos efectos puedan ser después cuantificados y, en caso de éxito, ser extendidos a otras unidades gestoras.

Eficiencia en el Gasto

**Eficiencia productiva**:

• **Eficiencia técnica**: localización inadecuada, ineficiencia X.
• **Eficiencia asignativa**: el SP minimiza el coste de los bienes y servicios que ofrece.
• **Eficiencia económica**: beneficios sociales mayores que los costes sociales.

**Cuantificar beneficios y costes**:

• Evaluación de proyectos: análisis coste-beneficio.
• Análisis coste-eficacia.

Análisis de Eficiencia Productiva

Permite determinar si:

• El SP puede prestar determinados bienes y servicios a un **coste menor**, o prestar más bienes y servicios al mismo coste.

Tomando como dadas las actividades públicas, se plantea:

• Si el SP utiliza de la mejor forma posible los factores: **eficiencia técnica**.
• Si el SP está utilizando la mejor combinación de factores posible a los precios vigentes en el mercado: **eficiencia asignativa**.

Eficiencia Técnica

Existe si el SP está sobre su **frontera de posibilidades de producción**. La **eficiencia técnica** significa que el SP está utilizando de la mejor forma posible sus factores productivos: funcionarios, edificios, máquinas. Causas de ineficiencia técnica:

• **Inadecuada localización** de los lugares donde se prestan los servicios públicos, lo que produce:
  • Exceso de personal.
  • Exceso de elementos de transporte.

Causas de la Ineficiencia Técnica

**Ineficiencia X** (teoría de la burocracia): derivada no de la organización de los factores productivos, sino de las personas que forman parte del Sector Público. Los funcionarios públicos, ante la ausencia de mecanismos de control o incentivos adecuados, tomarán decisiones que maximicen su utilidad:

• Limitar su esfuerzo laboral, lo que obliga a contratar a más funcionarios.
• Utilizar más factores productivos de los necesarios.

Para eliminar la ineficiencia X: **modificar el comportamiento de los empleados públicos**.

Formas de Medir la Eficiencia Técnica

**Medida de Debreu y Farrell de eficiencia técnica**:
La ineficiencia de una asignación es la fracción máxima de reducción de los *inputs* sin reducir la producción.

• Y = Bien público producido por el SP.
• Factores de producción = K, L.

Medida de eficiencia:

• λ(A) = OB/OA (medida con orientación *input*).
• θ(A) = Y₀/Y₁ (medida con orientación *output*).

Eficiencia Asignativa

Existe cuando:

• El SP minimiza el coste de los bienes y servicios que oferta.
• Dado el volumen de gasto que realiza, maximiza el valor de los bienes y servicios.

Implica: no solo que el sector público es eficiente técnicamente, sino, además, utiliza la **combinación de *inputs* más barata**.

• D: eficiente técnica y asignativamente.
• B: eficiente técnicamente, no eficiente asignativamente.

Eficiencia Asignativa de B = OE/OB.
Eficiencia en A: eficiencia asignativa = OE/OB y eficiencia técnica = OB/OA.
Eficiencia total: eficiencia técnica por eficiencia asignativa (OE/OA) = (OB/OA) (OE/OB).

Métodos de Medición de la Eficiencia

Dos grandes grupos:

• Los **métodos no paramétricos**, basados en modelos de optimización lineal matemática.
• Los **métodos paramétricos**, basados en modelos econométricos.

La técnica no paramétrica de análisis de la eficiencia es el **Análisis Envolvente de Datos (DEA)**. Los métodos paramétricos también son utilizados, si bien de forma menos numerosa. Ninguna de las opciones es mejor; la elección dependerá del uso que se vaya a hacer de la evaluación.

Análisis Envolvente de Datos (DEA)

El objetivo del DEA es obtener una **envolvente** que incluya todas las unidades eficientes, junto con sus combinaciones lineales, quedando el resto de unidades ineficientes fuera de la misma. Dicha envolvente se identifica con la **frontera de producción**, de manera que la distancia de las unidades ineficientes a la envolvente proporciona una medida de su nivel de ineficiencia. En consecuencia, la medida de eficiencia obtenida mediante el DEA es **relativa**, puesto que cada unidad se compara con aquellas que operan con un valor similar de *inputs* y *outputs* con el propósito de determinar su situación en la frontera y, en su caso, medir en qué proporción debería reducir (aumentar) sus *inputs* (*outputs*) para alcanzar la frontera.

La primera decisión en un DEA es el tipo de **rendimientos a escala** que opera en el sector que se quiere evaluar. Bajo rendimientos a escala se asume un proceso productivo en el que si todos los *inputs* aumentaran en un determinado porcentaje, el *output* también aumentaría en el mismo porcentaje. Dado que los servicios públicos tienen distintos tamaños, es posible la existencia de rendimientos tanto crecientes como decrecientes. Por ello, es necesario elegir un **modelo con rendimientos variables a escala**.

La segunda decisión hace referencia a la elección de la **orientación del análisis**, que puede ser al *input* o al *output*. Las orientaciones al *input*, donde alcanzado el nivel de *output*, se mide cuánto se debería reducir el *input* para alcanzar la frontera, son preferidas cuando el volumen de servicio viene fundamentalmente condicionado por la demanda de usuarios. Se trata de servicios donde la cantidad o el tipo de demanda hace variar el nivel o la forma de producción del servicio. Puede darse el caso que una unidad que esté en su frontera de producción pueda simultáneamente aumentar el *output* disminuyendo el *input*.

Medida de Eficiencia y Holguras en los Outputs

En la gráfica se presentan seis unidades productivas: A, B y C son unidades ineficientes; D, E y F son eficientes y conforman la frontera. El **índice de ineficiencia** de las tres primeras son respectivamente OA’/OA, OB’/OB y OC’/OC. La proyección de la unidad B se define a partir de una combinación lineal de las unidades D y E que para B son su grupo de referencia (unidades con características similares). La proyección de A y de C se realiza respecto a dos tramos de la frontera paralela a los ejes. A’ y C’ no pueden definirse auténticamente eficientes. Estas **holguras** pueden ser obtenidas en los *inputs* y en los *outputs* y son consecuencia de que el DEA traza a partir de hiperplanos y no mediante curvas. Además de asignar un índice de eficiencia a cada unidad, obtiene un valor que refleja la ineficiencia del productor en determinados *inputs* o *outputs*. Esta información es más interesante que la que ofrece un índice de eficiencia y es de utilidad para detectar ineficiencias por usos inadecuados de *inputs*.

En general, para tener un efecto adecuado en el seguimiento de un conjunto de unidades de producción mediante el DEA, debe tenerse en cuenta:

• **Unidades homogéneas**.
• **Entorno homogéneo**.
• **Selección adecuada de *inputs*** (trabajo, capital).
• **Selección adecuada de *outputs*** (cantidad, calidad y, también, falta de calidad).

Las Fronteras Estocásticas

Su estimación está basada en la siguiente ecuación: **ln⁡yi=β0+∑n=iNβnln⁡xi+vi−ui** donde *y_i* es el *output* de la unidad productiva *i*, *x* es el vector de *inputs* [*x_i*=*x₁*,…,*x_n*] y *β* sería un vector de parámetros desconocidos que deben ser estimados. El error en este modelo se descompone en *v_i* donde se asume una distribución *v_is*∼N(0,σv2) que recogería el ruido aleatorio y una variable negativa *u_is*∼∣N(0,σu2)∣ que mediría el nivel de ineficiencia.

Gestión y Organización

Conceptos Fundamentales: Organización e Instituciones

**Organización** es la entidad a través de la cual las personas se interrelacionan para alcanzar metas individuales y colectivas. Las decisiones y estrategias de los participantes en las transacciones se adoptan dentro de un **marco institucional dinámico**. Las **instituciones** son las reglas de juego, los derechos de propiedad, los contratos, las leyes. También se refiere al marco institucional en el que se lleva a cabo la gestión de las organizaciones.

Teoría de las Organizaciones: Atributos de la Estructura

• **Relaciones de autoridad**.
• **Distribución de derechos de propiedad**.
• **Características de los flujos de información**.
• **Asignación de responsabilidades y de competencias de control**.
• **Normas de la organización y procesos organizativos**.
• **Procedimientos aplicados a la organización** y los métodos para incorporar y mantener a sus miembros.
• **Medios de generación de recursos**.
• **Uso de los resultados de innovación y normas**.
• **Mecanismos e instrumentos** para hacer compatible el comportamiento de los miembros y los objetivos de la organización.
• **Cultura organizativa**.

Entorno de Gestión de una Organización

Definido por la mayor o menor **descentralización** en cuanto a la toma de decisiones y el grado de **integración vertical** de los recursos utilizados para llevar a cabo actividades incluidas en los objetivos conseguidos. La extensión de los acuerdos de suministro de recursos en otra organización, el alcance y difusión de los procesos de innovación tecnológica.

La Transacción Económica

Es la **unidad fundamental de análisis**, considerada como la transferencia de bienes y servicios entre individuos.

• **Transacciones repetitivas** generan rutinas que favorecen una gestión eficaz.
• **Transacciones esporádicas**: la negociación entre las partes hace más costosa la transacción. En ambos casos, los últimos participantes son los individuos con sus intereses personales y sus motivaciones, así su comportamiento resulta crucial para entender el comportamiento de las organizaciones.

El Problema del Diseño Organizativo

La **especialización individual de las tareas productivas** hace más eficiente el uso de los recursos, pero al mismo tiempo es el origen de parte de los problemas de eficiencia a los que se enfrentan. La especialización da lugar a que tenga que existir **coordinación** en las acciones y decisiones de los miembros de la organización. Por otro lado, para que la cooperación sea la idónea, los distintos decisores individuales deben encontrarse adecuadamente **motivados** para desempeñar sus tareas con el nivel de esfuerzo y dedicación requeridos.

Componentes Básicos del Control Organizativo

Son la **motivación** de las personas que las integran y la **coordinación** para alcanzar los beneficios de la cooperación.

• **Coordinación**: acumular, procesar y suministrar información dentro de un plan general coherente.
• **Motivación**: preferencias, capacidades, incentivos, supervisión, evaluación, jerarquía y procedimientos.

Soluciones Organizativas

• **Jerarquías**: la información es acumulada por una autoridad superior, que decide la coordinación y planificación central con propiedad colectiva. Responde a este patrón organizativo.
• **Mercados**: las unidades de producción y consumo acumulan la información, la procesan y toman decisiones de forma totalmente descentralizada, negociando voluntariamente (sistema de mercado).

El Estado como Organización

Tiene derecho a establecer y exigir **impuestos**, el poder de **legislar**, el poder de **prohibir/permitir y de castigar**. El uso de los poderes permite una **reducción de los costes de transacción** apreciable, corrigiendo los fallos del mercado y redistribuyendo derechos de propiedad.

El Diseño de la Política Pública

El **interés colectivo** transformado en **bienestar social** justifica la intervención pública. El bienestar es máximo si el Estado facilita la creación de mercados y la realización de las transacciones que dejan de producirse cuando los supuestos que garantizan el funcionamiento eficiente del mercado se incumplen. El Estado utiliza sus poderes de **gravar, transferir y reasignar derechos de propiedad** para alcanzar una distribución equitativa de los resultados de acuerdo con los principios de equidad establecidos mediante el proceso político.

El Estado como Organización: Concepto de Gestión Pública

La **gestión**, definida como un conjunto de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para alcanzar metas individuales y colectivas, es **pública** por la naturaleza de sus fines y el marco jurídico-político en el que se desarrolla.

Límites a la Gestión Pública

El análisis de la GP y sus técnicas no puede abordarse sin considerar explícitamente las **limitaciones que la naturaleza política de la institución estatal** impone a los aspectos técnicos de la organización: naturaleza política de los objetivos, elección de los gestores, diseño de incentivos ejecutivos individuales.

Características de la Gestión Pública

El ciudadano participa obligatoriamente de la organización estatal, sufre y financia sus límites, cumple las **obligaciones fiscales y de no discriminación**. La **preferencia universal** explica que el gasto público se deba a lo largo del tiempo. Otras características son: el **carácter redistributivo de los impuestos**, su estabilidad en el tiempo, el **carácter obligatorio del pago de impuestos**, la separación entre los partidos políticos y los gestores, la separación entre los beneficios del gasto y los impuestos pagados por cada ciudadano.

Restricciones y Responsabilidades Fiduciarias del Estado

Del Estado en la administración de los recursos públicos impone a los públicos tres restricciones:

• **Posibilidad de elegir gestores o directivos**.
• **Responsabilidades de los programas**.
• Asegurar que las **alternativas son limitadas**.

Las garantías: la **no discriminación en el trato** deben ser no solo reales sino también aparentes, especialmente cuando se trata de materias de alta sensibilidad política. Limitaciones para transferir los derechos de propiedad: el Estado puede expropiar, pero es inexpropiable, no puede quebrar.

Formas de Intervención Pública

Con la **legislación** se crea el marco apropiado para las transacciones de mercado, garantizando los derechos de propiedad y las condiciones de competencia. La **regulación y la provisión de bienes y servicios**, su financiación y la producción pública, de transferencias monetarias hacia el sector privado.

Producción Pública

• **Producciones no comercializadas en el mercado** (bienes públicos puros).
• **Bienes y servicios redes comercializables**.
• **Servicios financieros** destinados a la financiación de actividades.
• **Servicios de seguros** que hacen frente a contingencias como la jubilación, el desempleo, insolvencia de entidades financieras.

Restricciones para la Gestión Pública

• El **proceso electoral**.
• La **gestión presupuestaria**.
• La **codificación**.
• La **aplicación de normas y procedimientos**.
• Los **controles administrativos**.
• La **estabilidad en el empleo**.
• La **dirección y el secreto**.
• La **aversión a la iniciativa**.

Fallos del Gobierno

No es mercado. Los agentes públicos solo logran minimizar las pérdidas de eficiencia y las distorsiones de la distribución de la renta. Si la provisión pública da lugar a una **inflación de demandas de intervención** o a una **oferta de políticas inadecuada, excesiva o demasiado costosa**, estaremos frente a los **fallos del gobierno**.

Motivos del Incremento de la Demanda de Intervenciones Públicas

Tema 0. Nociones de economía pública Teoría positiva conjunto de aspectos que permiten explicar cómo y porqué actúan los agentes que participan en la toma de decisiones que afectan al sector público Teoría normativa normas y principios para una gestión eficiente Principales actores del sector público Definición económica El SP es aquella parte de la economía nacional cuyas decisiones y actividad depende de la autoridad de los poderes públicos Tareas básicas administración del estado, defensa, seguridad/orden y justicia, dotación de infraestructuras, políticas de bienestar social y la organización servicios comunes en niveles socialmente deseables Al conjunto de agentes económicos que realizan estas tareas se les denomina AAPP o Sector Público administrativo o Sector Público en sentido estricto Definición del Sistema Europeo de Ctas Nacionales y Regionales conjunto de unidades institucionales cuya función principal es la producción de bienes y servicios no de mercado para el consumo individual o colectivo y redistribución de la renta y la riqueza Administración central Estado Adm. general del Estado departamentos ministeriales, órganos constitucionales con dotación diferenciada en los PGE (Casa del Rey, Cortes Generales, Tribunal de cuentas, Tribunal Constitucional, Consejo de Estado y el Consejo General del Poder Judicial), fondos sin personalidad jurídica vinculados al Estado (Fondo estatal de inversiones) Organismos de la Adm. central organismos con personalidad jurídica independiente, la forma jurídica puede ser diversa (agencias, consorcios, organismos autónomos, fundaciones públicas…) En 2014 había contabilizados 276 organismos para flexibilizar y agilizar la función pública Administración regional Gobiernos regionales (comunidades autónomas), Universidades Públicas transferidas, organismos y entidades con personalidad jurídica dependientes de los gobiernos regionales consideradas productoras de no mercado Aquí tenemos un conjunto muy numeroso de personalidad jurídica y funciones muy variadas que son consecuencia del alto grado de descentralización Administración Local es el más numeroso de las AAPP son más de 8000 unidades institucionales que corresponden a Diputaciones forales y provinciales, cabildos y consejos insulares, ayuntamientos, mancomunidades, consejos y ciudades autónomas, organismos y entidades con personalidad jurídica propia dependientes de las autoridades locales Fondos de la seguridad social agrupa a las distintas unidades institucionales públicas cuya función principal sea la gestión de actividades ligadas al sistema de protección social Unidades financiadas mediante cotizaciones se clasifican en Fondos de la Seguridad Social son las entidades gestoras y servicios comunes (INSS, INGESA, INSERSO, ISM, mutuas colaboradoras), los Servicios Públicos de Empleo Estatal y fondos de garantía salarial Unidades financiadas con impuestos generales (asistencia sanitaria) se clasifican junto a las unidades a las que rinden cuentas (gobierno regional/central) AAPP = unidades no de mercado que realizan actividades no empresariales y redistribución SP como propietario de empresas Nos lleva a una definición del SP en sentido amplio que engloba a las AAPP y el SPE Sec. no financiera Instituciones financieras públicas Se diferencian de las AAPP en que se financian con ingresos procedentes de sus ventas al menos el 50% de sus costes de producción Adquieren el carácter público cuando son controladas por las AAPP Sector Público Empresarial Sociedades no financieras controladas por el Estado, las Comunidades Autónomas o Corporaciones locales Instituciones financieras públicas Banco de España, Sociedades de Depósito Pública, otros intermediarios financieros, Auxiliares Financieros Públicos, Fondos de Pensiones Públicos Actividades del Sector Público Actividad presupuestaria Gastos públicos, Ingresos públicos, Operaciones financieras Actividad empresarial Actividad empresarial, costes fiscales, Operaciones financieras, Legislación básica, Regulación, Avales públicos Operaciones monetarias Operaciones no monetarias Dimensión del Sector Público ¿de paso? dificultad para medirlo Rel entre gastos no fin y PIB Índices se centra en actividades en reflejo monetario (operaciones presupuestarias) Rel entre ingresos no fin y PIB GREJ no financieros miden act económica GREJ financieros desvíos de la titularidad de PyJ a financieros Funciones del sector público Productora hace referencia a la capacidad de las AAPP de generar VAB, si es de mercado o no de mercado input-output Esto obliga a valorar la producción al coste A partir de ahí se valora el VA = diferencia entre el coste de producción y de las compras de inputs (VA = PPT – CI) (VA = RA + CF) Consumidora el GP al consumo final es el gasto en bienes y servicios que hacen las AAPP para satisfacer las necesidades de la comunidad Consumo colectivo bienes y servicios que se prestan de forma colectiva, «consumo no rival» Consumo individual satisface las necesidades de una persona/hogar, «consumo rival» Empleadora se puede medir mediante el valor total de los sueldos y salarios pagados o por el número de empleados públicos Redistributiva mide la capacidad de las AAPP para redistribuir recursos Aquí surge el llamado Gasto Fiscal que son los beneficios, exenciones, bonificaciones y otras ventajas concedidas a los agentes económicos a través del sistema fiscal Legislativa aunque su valoración económica es muy complicada, hay que tener en cuenta la capacidad de producción normativa que tienen las AAPP Aseguradora de riesgos además del sistema de pensiones y de desempleo existe un elenco de programas de carácter asegurador muy diverso (seguros de depósitos y de créditos a la exportación) Subvencionadora apreciada por vía subvenciones, incentivos o desincentivar ciertas actividades económicas Contabilidad nacional Sistema para valorar y cuantificar la actividad de las AAPP y el resto de agentes económicos Sistema de cuentas es un cuenteo registra los indicadores del valor añadido en unidad o sector de acuerdo con la naturaleza de los flujos económicos a que se refiere la cuenta Partida doble y apreciación a su valor de mercado La CN se basa en este principio, por eso tanto las RES como recurso o empleo SEC-2010 y CUE la más actual Reglamento de la UE/2013 relativo al sistema de cuentas Nacionales y Regionales de la UE El Sistema Europeo de Cuentas constituye un marco contable compatible a escala internacional cuyo fin es sistematizar y dar una visión sintética y detallada del todo de una economía, sus componentes y sus relaciones con otras economías Agrupa a las entidades económicas y a los sectores institucionales relaciones mutuamente excluyentes (sociedades no financieras, instituciones financieras, administraciones públicas, hogares, instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares) que constituyen la economía nacional Clasificación orgánica distribución del gasto entre los distintos componentes del sector público o departamentos ministeriales Clasificación funcional distribuye el gasto en función de la naturaleza de las actividades desarrolladas del sector público Servicios públicos puros, gasto social, actuaciones de carácter económico, actuaciones generales