El Reglamento: Concepto, Fundamentos y Clases

Concepto de Reglamento

Por reglamento se entiende la norma que emana de la Administración Pública y que se sitúa en el ordenamiento jurídico con un rango formal inferior al de las leyes o normas con fuerza de ley. Desde un punto de vista descriptivo, se estima que la inmensa mayoría de las normas que componen el ordenamiento son reglamentos, y normalmente se caracterizan por un contenido marcadamente técnico, no político, así como por una vigencia fugaz —por su carácter apegado a las coyunturas económicas y sociales—, llegándose a hablar de «legislación motorizada».

Desde un punto de vista conceptual, los reglamentos presentan los siguientes caracteres:

• Carácter normativo. El reglamento es ante todo una norma jurídica, una norma de Derecho objetivo, y, en este sentido, tiene carácter general, abstracto o impersonal. No se da para un determinado caso, situación o relación jurídica singular, sino para regular todos los casos que se refieran al supuesto de hecho que contempla y que en el futuro puedan presentarse. Los reglamentos son lo que las leyes administrativas llaman «disposiciones administrativas generales». Por esto, el concepto de Reglamento, a diferencia del concepto de Ley, es un concepto material.
• Carácter secundario. El reglamento está subordinado a la ley —art. 97 CE—, la cual ostenta una situación de primacía respecto al reglamento, hasta el extremo de que la ley puede restringir libremente el ámbito de acción del reglamento hasta los límites que estime oportunos. De este modo, el ámbito material de la potestad reglamentaria es residual.
• Carácter gubernativo. Debido a la peculiar posición de la potestad reglamentaria ante el principio de legalidad, esta potestad administrativa está reservada —al menos en su alcance externo— a los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas generales o territoriales, que son los que presentan una inequívoca legitimación democrática, aunque sea «indirecta» (De Otto, Embid Irujo).
• Carácter fiscalizable judicialmente. Mientras que las leyes disfrutan, en principio, de inmunidad judicial, la Constitución —art. 106.1— establece que los tribunales controlan la potestad reglamentaria. En este sentido, la Ley Orgánica del Poder Judicial —art. 6— dispone que los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa.

Fundamentos de la Potestad Reglamentaria

Desde el Punto de Vista Práctico

La falta de agilidad del procedimiento legislativo hace que sea materialmente imposible que las asambleas legislativas puedan regular mediante ley todas las diversas y cambiantes situaciones y circunstancias en que pueda hallarse la Administración al aplicar la ley. Además, la composición política y no técnica de las cámaras legislativas determina que no sean idóneas para regular materias marcadamente técnicas (Garrido Falla). En definitiva, estos argumentos en favor de la potestad reglamentaria se basan en el principio de eficacia, en el sentido de que la potestad reglamentaria por su agilidad y versatilidad es un instrumento necesario en un Estado social (Santamaría Pastor) y debe añadirse que no se trata con esto de sustraer poder al legislativo, sino todo lo contrario, de descargarlo para evitar que tenga que detenerse en cuestiones de detalle, y pueda así cumplir su verdadera función de adopción de las decisiones fundamentales del proceso político.

Desde el Punto de Vista Jurídico-Positivo

Legalmente, la potestad reglamentaria existe porque así lo reconoce la Constitución, independientemente de que si no lo hiciera así probablemente habría que fundamentarla en algún tipo de costumbre constitucional (García de Enterría). A este respecto, la Constitución —art. 97— establece que «el Gobierno ejerce… la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes».

De esta atribución constitucional se extraen las consecuencias siguientes (De Otto):

• La potestad reglamentaria del Gobierno tiene un fundamento directo e inmediato en la Constitución, de modo que no puede concebirse como una atribución del legislador. Se establece así expresamente un vínculo directo entre la Constitución y el reglamento, sin mediación de la ley; si bien las consecuencias que de tal atribución inmediata se extraen varían sensiblemente según los autores.
• La Constitución atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno al margen de la función ejecutiva. Es decir, la Constitución concibe la potestad reglamentaria como una potestad distinta y separada de la función de ejecutar las leyes, puesto que expresamente distingue, por un lado, una función ejecutiva y, por otro lado, una potestad reglamentaria. Este dato es muy importante porque significa que la potestad reglamentaria del Gobierno, aunque sujeta a la ley por el principio de jerarquía normativa, no se circunscribe a los límites conceptuales de la «ejecución» de las leyes. En este sentido, el Tribunal Supremo ha declarado que cuando el Gobierno de la Nación ejerce su potestad reglamentaria en desarrollo de una ley: «contra ciertas corrientes jurisprudenciales y doctrinales hemos de afirmar que la misión de los reglamentos no es solo llevar a cabo una mecánica repetición de los preceptos de la ley con alguna pequeña aclaración complementaria de carácter organizativo o procedimental, sino que su cometido es la precisión y el desarrollo de los mandatos legales, y esto puede conllevar una interpretación que se efectúa legítimamente, pese a que en alguna ocasión pueda frustrar expectativas derivadas de la misma generalidad de los términos empleados por el legislador» (STS 11-2-2005, Rec. 3/2003).
• La Constitución únicamente reconoce y ordena reservas de ley, pero en ningún caso establece reserva reglamentaria alguna, sino que en virtud del principio de primacía de la ley, ninguna materia le está vedada o sustraída a la ley. Si bien desde el punto de vista de la técnica legislativa debe reconocerse que la regulación de determinadas materias, de carácter marcadamente técnico, resultaría más propio que fuese objeto de normas reglamentarias que de normas de rango legal, la Constitución configura un sistema de fuentes que «no contempla reservas al reglamento, lo cual implica que a la ley no le está vedada la regulación de materias atribuidas anteriormente al poder reglamentario» (SSTC 5/1981, 73/2000, 104/2000). No obstante, la jurisprudencia ha llamado la atención sobre el hecho de que la regulación mediante norma con rango de ley de «cuestiones claramente reglamentistas» puede dar lugar a situaciones de abuso, al limitar el derecho a la tutela judicial de los ciudadanos (STS 8-2-2005, La Ley JURIS: 11204/2005).

En todo caso, según un sector de la doctrina, estas coordenadas constitucionales de la potestad reglamentaria del Gobierno responden adecuadamente a la posición constitucional del Gobierno y a su legitimación democrática —«indirecta»—, así como justifican una construcción de la misma más acorde con la «realidad de las cosas», presidida por la incuestionable sobrecarga del legislador, así como con su función en el marco de un Estado social de Derecho (Santamaría Pastor, Parejo Alfonso, Embid Irujo, entre otros).

Clases de Reglamentos

Por la Relación del Reglamento con la Ley

• Reglamentos ejecutivos. Son los reglamentos que se dictan sobre la base de una ley preexistente y en virtud de la técnica de la remisión normativa —Reglamentos secundum legem—. Ahora bien, esta remisión normativa comprende formas de colaboración entre la ley y el reglamento muy variadas: desde los reglamentos que se limitan a preparar la ejecución propiamente dicha de la ley, disponiendo los instrumentos técnicos necesarios —por ejemplo, regulando trámites procedimentales u organizando un registro o un servicio de inspección—, hasta los reglamentos que dan contenido a una remisión abierta de la ley, regulando una materia sin ningún condicionamiento material o de contenido. Por esta razón, un sector de la doctrina (Tornos Mas, De la Cruz) distingue entre reglamentos propiamente ejecutivos —los que desarrollan, completan o aplican una ley— y reglamentos remitidos —los dictados sobre la base de una remisión pero sin límite material, de modo que no desarrollan el contenido de ley alguna—. En todo caso, la jurisprudencia tiene declarado que la misión de los reglamentos ejecutivos no es solo llevar a cabo una mecánica repetición de los preceptos de ley con alguna pequeña aclaración complementaria de carácter organizativo o procedimental, sino que su cometido es la precisión y el desarrollo de los mandatos legales, lo cual puede conllevar una interpretación que se efectúa legítimamente (STS 11-2-2005, Ar. 1466). Con todo, se considera que un reglamento ejecutivo no debe incluir requisitos no previstos en la ley (STS 27-10-2004, Rec. 17/2003).
• Reglamentos independientes. Son los reglamentos dictados sin una ley previa —reglamentos praeter legem— a cuya ejecución se atienda; es decir, reglamentos que regulan materias de las que no se ha ocupado el legislador. Se trata de una figura tradicional en España, y de la cual el Gobierno hace en la práctica un uso frecuente y generalmente admitida por la jurisprudencia en el ámbito de los llamados reglamentos «administrativos» —a los que nos referiremos más abajo—.
• Reglamentos de necesidad. Esta figura ha tenido tradicionalmente la finalidad de cubrir situaciones de emergencia en las que se habilitaba al Ejecutivo a dictar normas incluso contrarias a la ley —Reglamentos contra legem—. Ahora bien, el ordenamiento vigente se limita a prever diversas «cláusulas de apoderamiento» —Ley Orgánica 4/1981 de Estados de Alarma, de Excepción y Sitio; Ley 2/1985 de Protección Civil, Ley 14/1986 General de Sanidad, y art. 21.1 LRBRL—, en virtud de las cuales cuando se den determinadas circunstancias excepcionales ciertas autoridades administrativas que normalmente carecen de potestad reglamentaria van a poder dictar determinados reglamentos —bandos militares, de alcaldes—, sin sujetarse a un procedimiento reglado y con eficacia temporal —STS de 12 de julio de 1993, Ar. 6191—, es decir, limitada al período de mantenimiento de la situación excepcional, y que, por tanto, carecen de eficacia derogatoria, simplemente suspenden las normas ordinarias. Ahora bien, hechas estas particularidades, estos reglamentos se hallan sometidos al régimen común de respeto de la ley y a su control por los tribunales (Santamaría Pastor), de modo que ya no puede decirse que son reglamentos contra legem.

Por sus Efectos

• Reglamentos jurídicos. Son reglamentos con efectos ad extra de la propia Administración, pues tienen por objeto incidir sobre los derechos y deberes de los ciudadanos en cuanto tales, y se dictan en virtud de la relación de supremacía general que existe entre la Administración y los ciudadanos. La doctrina mayoritaria (García de Enterría, Rebollo Puig) entiende que para dictar este tipo de reglamentos que inciden en el ámbito externo o relacional es precisa una previa autorización o habilitación legal, es decir, ha de tratarse de reglamentos ejecutivos.
• Reglamentos administrativos. Son reglamentos que la Administración dicta en ejercicio de su potestad de autoorganización o bien en virtud de «relaciones de sujeción especial» que ligan a determinados sujetos con la Administración. En estos casos, la doctrina dominante considera que la Administración dispone de un margen de discrecionalidad más amplio, de modo que no necesitaría una autorización o apoderamiento legal, pues tales reglamentos únicamente tendrían efectos ad intra. De este modo, en este ámbito se admite el reglamento independiente —STS de 18 de diciembre de 1997, Ar. 9368—.

Los llamados reglamentos administrativos no son menos jurídicos. Un amplio sector de la doctrina entiende que debe relegarse metodológicamente a un segundo plano la utilización de categorías o nociones apriorísticas para delimitar las relaciones entre Ley y Reglamento (Santamaría Pastor, Baño León).

El Control de la Potestad Reglamentaria

Control en la Vía Administrativa

Los Recursos Contencioso-Administrativos

Vía de Excepción o Inaplicación

Recurso Indirecto

Recurso Directo

La Cuestión de Ilegalidad

Control por el Tribunal Constitucional

Art. 161.2 CE: Impugnación de los Reglamentos Autonómicos por Parte del Gobierno

Art. 161.1.c) CE: Conflicto de Competencia

Art. 161.1.b) CE: Recurso de Amparo

Otras Fuentes del Ordenamiento Administrativo

La Costumbre

El Precedente Administrativo

Instituciones Básicas de Derecho Administrativo – CC.PP Prof. Dra. Pilar Juana García Saura

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