02 Ago
LA ADMINISTRACIÓN ESPECIAL DEL ESTADO
1. LA ADMINISTRACIÓN: CONCEPTO
Junto a la Administración territorial, que se caracteriza por tener una situación de autonomía y una voluntad de competencia general o universal, el ordenamiento jurídico administrativo regula lo que se denomina “Administración especializada”, también llamada indirecta, institucional o instrumental. Se trata de una descentralización administrativa que supone que el ente territorial utiliza de forma instrumental a otro ente de carácter administrativo para la realización de funciones o actividades. Este ente puede ser un organismo autónomo o una sociedad, entre otros, y normalmente desarrolla funciones bajo control de la Administración territorial competente.
Debemos distinguir, por una parte, a entes de base fundacional, como organismos autónomos o entidades públicas empresariales, de los entes de base corporativa (Colegios Profesionales, Cámaras…). Dentro de los entes de base fundacional hay que diferenciar aquellos que carecen por completo de autonomía de entes que tienen reconocido por el ordenamiento grados notables de autonomía (Universidades, Banco de España…).
La creación de estos entes se hace normalmente para hacer frente a problemas o asuntos concretos, siendo la coyuntura político-económica y la poca congruencia con los propósitos generales invocados de forma solemne por las leyes las dos notas características que permiten explicar la formación de este fenómeno.
La Ley 39/2015 (LRJSP’15) intenta establecer más rigor y control sobre esta modalidad de Administración, y así prevé la obligatoriedad de inscribir la creación, transformación o extinción de cualquier entidad del sector público estatal en el nuevo Inventario de Entidades del sector público estatal, autonómico y local, y la obligatoriedad de un sistema de supervisión continua de las entidades dependientes.
En resumen, la situación actual de la Administración instrumental es consecuencia del propósito de reducir el gasto público, lograr la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
2. LOS ORGANISMOS PÚBLICOS ESTATALES: AUTÓNOMOS Y ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES
2.1 EN GENERAL
Es una figura que se prevé en el artículo 84 de la LRJSP y que se subdivide en: organismos autónomos, entidades públicas empresariales y agencias estatales. Se trata de organismos con personalidad jurídica propia y patrimonio y tesorería propios que gozan de cierta autonomía de gestión, pero siempre están vinculados al Departamento y a la supervisión continua que hace el Ministerio de Hacienda.
Los organismos públicos necesitan Ley formal para ser creados, la cual establecería el tipo de organismo, los fines, así como el Departamento de dependencia o vinculación, recursos económicos y peculiaridades de sus regímenes.
El anteproyecto de Ley deberá ir acompañado de:
- Propuesta de estatutos.
- Plan inicial de actuación (razones que justifican la creación, forma jurídica… art 92 LRJSP).
- Informe preceptivo favorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MH y AP).
La actuación de los organismos públicos debe ser acorde a su plan de actuación, que se actualizará anualmente, y a sus Estatutos (organización y funcionamiento, funciones y competencias, qué actos agotan vía administrativa, patrimonio y recursos económicos…) aprobados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del MH y AP, y que deberán publicarse.
En línea con la preocupación por el gasto público se regula:
- Fusión (art 94): Los organismos públicos estatales de la misma naturaleza jurídica podrán fusionarse bien mediante su extinción e integración en un nuevo organismo público, bien mediante su extinción por ser absorbido por otro organismo público ya existente. De la ejecución de las medidas de fusión no podrá derivarse incremento alguno de la masa salarial en los organismos públicos afectados.
- Disolución (art 96): El Consejo de Ministros adoptará el correspondiente acuerdo de disolución, en el que designará al órgano administrativo o entidad del sector público institucional estatal que asumirá las funciones de liquidador.
La LRJSP en sus artículos 101 y 107 diferencia la financiación de los organismos autónomos de la de las entidades públicas empresariales. Así, los organismos autónomos tienen las siguientes fuentes:
- Bienes y valores que constituyen su patrimonio.
- Los productos y rentas de dicho patrimonio.
- Las consignaciones específicas que tuvieran asignadas en los Presupuestos Generales del Estado.
- Las transferencias corrientes o de capital que procedan de la Administración o entidades públicas.
- Las donaciones, legados, patrocinios y otras aportaciones de cantidades privadas.
- Cualquier otro recurso que estén autorizados a percibir.
En cambio, el artículo 107, para las Entidades públicas empresariales, dispone que los recursos económicos provienen solo de:
- Bienes y valores que constituyen su patrimonio.
- Los productos y rentas de dicho patrimonio y cualquier otro recurso que pueda serle atribuido.
Finalmente, la disposición adicional quinta se refiere a la gestión compartida de los servicios comunes de los organismos públicos estatales existentes. Se prevé compartir, salvo que se justifique por razones de seguridad nacional o cuando la organización y gestión afecte a servicios que deban prestarse de forma autónoma en atención a la independencia del Organismo autónomo.
2.2. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS
Regulados en los artículos 98 al 102 de la LRJSP; son entidades de Derecho público, con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía de gestión, que desarrollan actividades propias de las Administraciones Públicas tanto de fomento como prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación.
Ahora bien, el organismo se caracteriza por:
- Ser un ente de Derecho público, con personalidad propia.
- Someterse al Derecho Administrativo, y no al Derecho privado.
- Depender de la Administración General del Estado.
- Ejercer funciones de fomento, gestión de servicio y de producción de bienes de interés públicos susceptibles de contraprestación.
El régimen jurídico de estos organismos se ajusta a lo dispuesto en la LRJSP, su ley de creación, sus estatutos y la legislación administrativa aplicable. Y, en defecto de norma administrativa, se aplicará el Derecho común.
El personal puede ser funcionario o laboral. Asimismo, se deberán respetar las instrucciones sobre recursos humanos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y comunicar a este Departamento ministerial cuantos acuerdos o resoluciones adopte en aplicación del régimen personal. Los contratos se rigen por la legislación de contratos públicos.
Por otro lado, el patrimonio se rige por la Ley de patrimonio, que pueden ser bienes propios del organismo o bienes que les adscribe la Administración del Estado. Por lo demás, el régimen presupuestario, de contabilidad y de control financiero se somete a la Ley General Presupuestaria.
2.3. LAS ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES
Son entidades de Derecho Público, con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía de gestión, que se financian mayoritariamente con ingresos de mercado, y que junto con el ejercicio de potestades administrativas desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés públicos susceptibles de contraprestación.
La entidad pública empresarial se caracteriza por:
- Ser un organismo público, pero que se rige por el Derecho privado, salvo algunas excepciones.
- Depender de la Administración General del Estado o de un organismo autónomo o dependiente de esta.
- Poder ejercer potestades, pero solo aquellos órganos a los que los Estatutos se lo asignen expresamente.
- Su personal es fundamentalmente laboral, si bien pueden tener funcionarios.
Ahora bien, la selección del personal se hará conforme a las siguientes reglas:
- El personal directivo será nombrado con arreglo a los criterios de competencia profesional y experiencia.
- El resto del personal será seleccionado mediante convocatoria pública basada en los principios de igualdad, mérito y capacidad, y requerirán informe conjunto previo y favorable del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
En cuanto al patrimonio, disponen de bienes propios o adscritos más el régimen de contratos se le aplica el Derecho civil y mercantil. Por su parte, los controles son varios, y no solo de legalidad, sino de eficacia y de orden económico-financiero.
2.4. BREVE REFERENCIA A LAS AGENCIAS ESTATALES
Son entidades autorizadas por Ley y necesitan también unos Estatutos, que pueden ejercer funciones administrativas y están adscritas a un Ministerio, pero su gestión se hace a través de un contrato de gestión que fija unos objetivos. Asimismo, también hay un control realizado por el Tribunal de Cuentas.
3. CORPORACIONES DE DERECHO PÚBLICO
3.1. CONCEPTO, CARACTERÍSTICAS Y NATURALEZA
Su naturaleza jurídica es híbrida al someterse al Derecho privado, pero también al Derecho Administrativo.
Las características de estas organizaciones son:
- Se trata de asociaciones forzosas de determinadas personas que en función de concretos intereses se agrupan para promoverlos y defenderlos.
- Tienen personalidad jurídica propia y constituyen un supuesto de Administración indirecta, pues ejercen algunas funciones públicas.
- Se financian con el abono de las cuotas de sus miembros.
No pueden ser confundidas ni con la llamada “Administración independiente” ni tampoco con los sindicatos o las asociaciones privadas, ya que su constitución tiene un origen público y carácter monopolístico, es decir, en determinada localidad solo puede existir una sola.
Por su parte, la doctrina ha entendido:
- Que son personas jurídico-públicas integradas en la organización del Estado.
- Que son corporaciones sectoriales de base privadas, es decir, son entes esencialmente privados que ejercen por delegación determinadas funciones públicas.
- Tesis intermedia, según la cual la Administración corporativa la constituyen personas jurídico-públicas, aunque no encuadradas en la Administración del Estado.
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