1. Origen y Evolución de las Comunidades Europeas

1.1. Tras la Primera Guerra Mundial

Tras la Primera Guerra Mundial, se inició un declive de las potencias europeas. Este periodo estuvo marcado por:

• La aparición de EEUU y Rusia en la escena internacional.
• El fracaso de la Sociedad de Naciones.

Se produjo un auge de los movimientos federalistas europeos. Se fundaron numerosas asociaciones europeístas que defendían el federalismo, entendiendo que la confrontación sería inevitable si Europa no se unía.

Figuras Clave del Primer Federalismo

• RICHARD N. COUDENHOVE-KARLEGI: Político austriaco que propuso en 1923 el primer proyecto moderno de una Europa unida en su Manifiesto PAN-EUROPA: “La única salvación reside en Pan Europa, en la reunión de todos los Estados democráticos del continente en una agrupación política u económica internacional”.
• ARISTIDE BRIAND (Ministro de Asuntos Exteriores francés): Propuso en su discurso en la Sociedad de Naciones, el 5 de septiembre de 1929, la creación de una federación denominada “Unión Europea” basada en los principios de solidaridad, prosperidad económica y cooperación política y social.

Respecto a la propuesta de Briand:

• Fue la primera propuesta de un gobierno europeo vinculado a la Sociedad de Naciones.
• Concedía prioridad a los temas económicos sobre los políticos.
• La iniciativa fue apoyada por STRESEMANN (ministro alemán de asuntos exteriores) pero rechazada por CHURCHILL (“por lo que respecta a Inglaterra nosotros estamos con Europa, pero no somos de Europa”).
• La Gran Depresión de 1929 y el auge del nacionalsocialismo hicieron fracasar el proyecto, desembocando en la SEGUNDA GUERRA MUNDIAL.

Nota clave: La SOCIEDAD DE NACIONES es el antecedente de la UE. Fracasó porque nació para evitar las guerras y aun así se llevó a cabo la 2ªGM. Las decisiones se tomaban en unanimidad (era muy difícil llegar a un acuerdo).

1.2. Tras la Segunda Guerra Mundial

Siguió existiendo la necesidad de resucitar la idea de unidad europea. El punto de partida fue el célebre “Discurso para la juventud académica” de Winston Churchill, del 19 de septiembre de 1946, en la Universidad de Zúrich:

“Existe un remedio que… en pocos años podría hacer a toda Europa… libre y… feliz. Consiste en volver a crear la familia europea, o al menos la parte de ella que podamos, y dotarla de una estructura bajo la cual pueda vivir en paz, seguridad y libertad. Debemos construir una especie de Estados Unidos de Europa”

De esta manera se dio la creación del CONSEJO DE EUROPA (5 de mayo de 1949):

• Se daba satisfacción a las “corrientes intergubernamentales” partidarias de la no cesión de soberanía sino de una cooperación entre Estados mediante instituciones con poderes consultivos.
• Con sede en Estrasburgo, lo conforman 46 Estados europeos. Fruto de su trabajo son el Convenio Europeo relativo a la protección de los derechos del hombre y las libertades fundamentales (Roma, 1950) y la Carta Social Europea (Turín, 1961).

El Consejo de Europa es una unión de 46 estados europeos y no tiene nada que ver con la UE (lo que tiene que ver es que todos los europeos están ahí, pero hay más que no son europeos (la UE tiene 27 países)).

El Consejo de Europa

El Consejo de Europa, con sede en Estrasburgo (Francia), es una organización intergubernamental de la que forman parte 46 Estados europeos. Fue fundado por el Tratado de Londres de 5 de Mayo de 1949 que establece que:

• «La finalidad del Consejo de Europa consiste en realizar una unión más estrecha entre sus miembros para salvaguardar y promover los ideales y los principios que constituyen su patrimonio común y favorecer su progreso económico y social».

Estos ideales y principios se estructuran en los pilares de Derechos Humanos, Democracia y Estado de derecho, que son el eje principal del trabajo de la Organización. La cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Varsovia reforzó en 2005 esta orientación para la actividad del Consejo de Europa.

Los medios contemplados en el Estatuto de Londres para lograr estos fines son: «el examen de los asuntos de interés común, la conclusión de acuerdos y la adopción de una acción conjunta en los campos económico, social, cultural, científico, jurídico y administrativo, así como la salvaguarda y la mayor efectividad de los derechos humanos y las libertades fundamentales». La Organización ha desarrollado ampliamente la cooperación intergubernamental sistemática, un vasto cuerpo de tratados internacionales y todo un conjunto de mecanismos orientados a la supervisión y asistencia para el respeto de los Derechos Humanos, la Democracia y el Estado de Derecho.

Instituciones de la UE que surgen tras la Segunda Guerra Mundial

Es importante diferenciar las instituciones de la UE de las del Consejo de Europa:

1. Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).
2. Parlamento europeo.
3. Comisión europea.
4. Tribunal de cuentas.
5. Consejo: donde se reúnen todos los ministros.
6. Consejo europeo: reunión de los jefes de estado y gobierno de los estados de la UE.

El Consejo de Europa es una organización internacional distinta de las instituciones de la UE.

1.3. Plan Marshall

Se trató de un Plan de Reconstrucción Europea presentado en junio de 1947 por el Secretario de Estado norteamericano George Marshall. Fue una ayuda condicionada a la liberalización de las economías de los 16 países beneficiarios.

Para la gestión de los fondos y a iniciativa de los Estados europeos se creó la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE, 16 de abril de 1948). Alemania ingresó en 1949. Se transformó en 1960 en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).

2. La Creación de las Comunidades Europeas y su Evolución

El paso definitivo para el proceso de Integración Europea comenzó con la DECLARACIÓN SCHUMAN, presentada por Robert Schuman, Ministro francés de Asuntos Exteriores, el 9 de mayo de 1950, aunque concebida y elaborada por Jean Monnet. En ella proponía la puesta en común de la producción franco-alemana del carbón y del acero y la creación de una alta autoridad, cuyas decisiones vincularían a Francia, Alemania y a los países que quisieran adherirse.

La producción de carbón y acero fue muy importante, porque si se ponían en común Francia y Alemania evitaban guerras posteriores (ya que eran materiales esenciales para la industria de la guerra). Por esa razón, el Día de Europa se celebra cada 9 de mayo.

2.1. Los Tratados Originarios

A) Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA)

El Tratado CECA, firmado en París el 18 de abril de 1951, creó una Comunidad integrada por Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo. Su finalidad fue organizar la libre circulación del carbón y del acero y el libre acceso a las fuentes de producción, creando un mercado común mediante la supresión de aranceles, subvenciones y medidas discriminatorias para garantizar la libre competencia.

El Tratado dio origen a las principales instituciones europeas actuales:

• Alta Autoridad, encargada de supervisar el mercado, el respeto de las normas de competencia y la transparencia de los precios; su presidente fue y es precursora de la Comisión Europea.
• Asamblea, formada por miembros designados por los parlamentos nacionales, antecedente del Parlamento Europeo.
• Consejo de Ministros, compuesto por los ministros de los seis Estados miembros, precursor del actual Consejo.
• Tribunal de Justicia, antecedente del actual TJUE.

El Tratado CECA expiró el 23 de julio de 2002, integrándose su ámbito material en el Tratado de la Comunidad Europea, hoy Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

B) Tratados de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA / EURATOM)

En junio de 1955, los Ministros de Asuntos Exteriores de los seis Estados de la CECA se reunieron en Mesina y propusieron relanzar la integración europea sobre la base de:

• La creación de un mercado común y una unión aduanera, con eliminación de aranceles internos, establecimiento de un arancel exterior común y libre circulación de personas, capitales y servicios, así como libertad de establecimiento.
• La creación de un mercado común de equipos y materiales nucleares, con normas básicas de seguridad y protección.
• El desarrollo institucional mediante una única Asamblea y un único Tribunal de Justicia para las tres Comunidades.
• La armonización de políticas sociales.

Se creó un Comité Intergubernamental presidido por Paul-Henri Spaak, cuyo Informe Spaak sirvió de base para la firma, el 25 de marzo de 1957, de los Tratados de la CEE y de EURATOM.

La firma y reforma de los tratados exige la unanimidad de los Estados miembros, al constituir la base jurídica de actuación de la UE y requerir la previa cesión de competencias por los Estados.

Evolución y crisis

El 1 de enero de 1973 se produjo la primera ampliación con la adhesión de Reino Unido, Irlanda y Dinamarca (sin Groenlandia), pasando de 6 a 9 Estados miembros.

La primera crisis interna fue la crisis de la “silla vacía”. El Tratado de Bruselas de 1965 instituyó un Consejo único y una Comisión única para las tres Comunidades. La introducción de la mayoría cualificada en la adopción de decisiones provocó el rechazo de Francia, que abandonó el Consejo en junio de 1965. La crisis se resolvió con el Compromiso de Luxemburgo (1966) y el regreso de Francia.

Democratización

En 1976 se estableció la elección del Parlamento Europeo por sufragio universal directo, celebrándose las primeras elecciones los días 7 y 10 de junio de 1979.

La Unión Europea es una organización internacional única, al contar con un parlamento elegido directamente por los ciudadanos de todos los Estados miembros.

2.2. Segunda y tercera ampliación

La segunda ampliación tuvo lugar con la adhesión de Grecia, que firmó su Tratado de Adhesión el 28 de mayo de 1979.

La tercera ampliación se produjo tras la firma, el 12 de junio de 1985, en Lisboa y Madrid, del Tratado de Adhesión de España y Portugal.

En el contexto del fortalecimiento político de la integración, el Consejo Europeo, reunido en junio de 1983 en Stuttgart, aprobó la Declaración solemne sobre la Unión Europea, acuerdo de naturaleza política destinado a democratizar y profundizar el acervo comunitario y a sentar las bases de una futura Unión Europea.

En febrero de 1984, el denominado “Club Cocodrilo” impulsó en el Parlamento Europeo la creación de una comisión institucional encargada de elaborar un proyecto de Tratado de la Unión Europea, conocido como proyecto Spinelli, cuyo objetivo era avanzar desde las Comunidades Europeas hacia una verdadera Unión Europea, especialmente en el ámbito económico.

Este proceso culminó con la firma en 1986 del Acta Única Europea, que revisó los Tratados de Roma de 1951 y 1957 para reactivar la integración europea y completar el mercado interior. El Acta Única amplió las competencias comunitarias, incrementó las decisiones adoptadas por mayoría cualificada y reforzó el papel del Parlamento Europeo en el proceso decisorio.

3. Tratado de la Unión Europea (TUE)

El Tratado de la Unión Europea (TUE) se firmó el 7 de febrero de 1992 en Maastricht. Su finalidad fue sentar las bases de la moneda única e introducir elementos de unión política, como la ciudadanía europea y la cooperación en asuntos exteriores y de interior.

El Tratado:

• Estableció la ciudadanía europea y puso en marcha la Unión Económica y Monetaria.
• Reforzó las instituciones comunitarias mediante la creación del procedimiento de codecisión, que permite al Parlamento Europeo adoptar actos conjuntamente con el Consejo, a iniciativa de la Comisión.
• Introdujo nuevas políticas comunitarias en ámbitos como redes transeuropeas, política industrial, protección del consumidor, educación y formación profesional, juventud y cultura.
• Provocó reformas constitucionales en varios Estados miembros, entre ellos Francia, Portugal, Alemania y España, destacando en este último el reconocimiento del derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales (art. 13.2 CE).

El TUE configuró una Unión Europea estructurada en tres pilares, que compartían principios y un marco institucional común (estructura hoy desaparecida):

1. Primer pilar: las Comunidades Europeas. La CEE pasa a denominarse Comunidad Europea (CE) y se aplica el método comunitario, basado en la propuesta de la Comisión, la adopción de decisiones por el Consejo y el Parlamento Europeo y el control del Tribunal de Justicia.
2. Segundo pilar: la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), con un sistema de toma de decisiones intergubernamental, predominio de la unanimidad, papel limitado de la Comisión y del Parlamento y sin jurisdicción del Tribunal de Justicia.
3. Tercer pilar: la cooperación en los ámbitos de Justicia y Asuntos de Interior (JAI), también regida por un procedimiento intergubernamental.

4. El Tratado de Ámsterdam

Antes de la firma del Tratado de Ámsterdam tuvo lugar la cuarta ampliación de la UE. El 1 de enero de 1995 ingresaron Austria, Finlandia y Suecia, pasando la Unión Europea a contar con 15 Estados miembros.

El Tratado de Ámsterdam se firmó el 17 de junio de 1997 y modificó el Tratado de la Unión Europea (TUE), los Tratados constitutivos y diversos actos conexos.

Su finalidad principal fue reformar las instituciones de la UE para preparar la futura ampliación hacia diez países de Europa Central y Oriental.

El Tratado extendió la política comunitaria a ámbitos que hasta entonces pertenecían al tercer pilar, como asilo, inmigración, lucha contra el fraude y cooperación aduanera y judicial en materia civil.

5. El Tratado de Niza

El Tratado de Niza se firmó el 26 de febrero de 2001 con el objetivo de reformar las instituciones comunitarias ante la ampliación a 25 Estados miembros.

Entre sus principales novedades destacan:

• Una nueva composición del Parlamento Europeo: El Tratado de Ámsterdam había fijado un máximo de 700 diputados, mientras que el Tratado de Niza lo elevó a 732. En la actualidad (legislatura 2024-2029) el Parlamento Europeo cuenta con 720 eurodiputados. Desde 1979, los diputados al Parlamento Europeo son elegidos por sufragio universal directo por un período de cinco años.
• Un número importante de políticas pasó a decidirse por mayoría cualificada en el Consejo, en lugar de unanimidad.

En la actualidad, el principal método de adopción de decisiones es el procedimiento legislativo ordinario (antes denominado codecisión), mediante el cual los actos se adoptan conjuntamente por el Consejo y el Parlamento Europeo, a iniciativa de la Comisión. Para la mayoría cualificada en el Consejo se requiere el voto favorable del 55 % de los Estados miembros (15 de los 27 actuales), que representen al menos el 65 % de la población de la UE.

5.1. Convención sobre el futuro de Europa y Constitución Europea

La Convención sobre el futuro de Europa, iniciada el 28 de febrero de 2002, retomó la idea de una Constitución Europea como texto único que recogiera las reglas fundamentales del sistema político de integración, los derechos y garantías de los ciudadanos y la organización y funcionamiento de las instituciones.

Como resultado de sus trabajos se elaboró el Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución Europea, que fue debatido en una Conferencia Intergubernamental y adoptado el 29 de octubre de 2004. España aprobó el Tratado mediante referéndum el 20 de febrero de 2005, pero fue rechazado por Francia y los Países Bajos, lo que llevó al Consejo Europeo de junio de 2007 a renunciar al Tratado constitucional y convocar una nueva Conferencia Intergubernamental.

El euro se puso en circulación en enero de 2002 y es actualmente la moneda oficial de 20 de los 27 Estados miembros. Los países que aún no lo han adoptado (Bulgaria, Chequia, Hungría, Polonia, Rumanía y Suecia) lo harán cuando cumplan los criterios de convergencia del art. 140 TFUE: estabilidad de precios, finanzas públicas saneadas, estabilidad de tipos de interés y de cambio. Dinamarca no forma parte de la zona euro por acogerse a una cláusula de exclusión voluntaria de la UEM.

5.2. La gran ampliación

El 1 de mayo de 2004 se produjo la gran ampliación con la adhesión de:

• Los Estados bálticos: Estonia, Letonia y Lituania.
• Países de Europa Central y Oriental: República Checa, Hungría, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia.
• Los Estados insulares de Chipre y Malta.

El 1 de enero de 2007 ingresaron Bulgaria y Rumanía, y el 1 de julio de 2013 se incorporó Croacia. Como consecuencia, la población de la UE pasó de unos 90 millones a cerca de 500 millones de ciudadanos.

Actualmente, la UE cuenta con 27 Estados miembros. Tras el referéndum celebrado en junio de 2016, el Reino Unido se retiró formalmente de la Unión el 31 de enero de 2020, conforme al artículo 50 del TUE.

La admisión de nuevos Estados requiere el consentimiento unánime de los Estados miembros. Los países candidatos deben cumplir los Criterios de Copenhague (1993):

1. Políticos: instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y la protección de las minorías.
2. Económicos: existencia de una economía de mercado en funcionamiento y capacidad para afrontar la competencia dentro de la UE.
3. Jurídicos: capacidad de asumir las obligaciones del acervo comunitario, incluido el apoyo a los objetivos de la unión política, económica y monetaria.

6. Tratado de Lisboa

Tras el fracaso del proyecto de Constitución Europea, el 13 de diciembre de 2007 se adoptó el Tratado de Lisboa. Este Tratado modifica, pero no sustituye ni deroga, el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado de la Comunidad Europea (TCE), que pasa a denominarse Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Ambos Tratados tienen el mismo valor jurídico.

Mediante el Tratado de Lisboa se fusionan la Unión Europea y la Comunidad Europea, dando lugar a una única Unión Europea, sustituyéndose definitivamente el término Comunidad por el de Unión. El Tratado introduce importantes reformas institucionales:

• Refuerza las competencias del Parlamento Europeo.
• Modifica los procedimientos de votación en el Consejo.
• Regula la iniciativa ciudadana, permitiendo a los ciudadanos de la Unión solicitar a la Comisión Europea la presentación de propuestas legislativas.
• El procedimiento de codecisión pasa a denominarse procedimiento legislativo ordinario.
• Se suprime la estructura de los tres pilares de la Unión Europea. No obstante, siguen vigentes procedimientos especiales en ámbitos como la política exterior.

7. Principios Fundamentales del Derecho de la Unión Europea

7.1. Principio de Primacía

El principio de primacía del Derecho de la Unión Europea no está expresamente recogido en los Tratados, ha sido consagrado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Establece que el Derecho de la Unión prevalece sobre los Derechos nacionales. Los Estados miembros no pueden adoptar normas internas posteriores ni aplicar normas internas anteriores que sean incompatibles con el Derecho de la Unión. Es una condición existencial de la Unión Europea. Su efecto práctico es la exclusión o inaplicación de la norma interna incompatible.

Efectos del principio de primacía

Las consecuencias del principio de primacía son inmediatas:

• El juez nacional debe excluir la aplicación, en el caso concreto, tanto de la norma interna anterior como de la norma interna posterior incompatible con el Derecho de la Unión.
• El juez no debe esperar a que la norma interna incompatible sea derogada. Tampoco debe esperar a plantear una cuestión de constitucionalidad (control concentrado). Debe inaplicar la norma interna y aplicar directamente el Derecho de la Unión, ejerciendo un control difuso.

Primacía respecto al Derecho nacional y a las Constituciones de los Estados miembros

El principio de primacía se aplica a todos los actos nacionales, con independencia de su naturaleza jurídica: leyes, reglamentos, decretos, resoluciones, circulares, etc. Es irrelevante que dichas normas procedan del poder legislativo o del poder ejecutivo. El poder judicial también está sujeto a la primacía, ya que la jurisprudencia nacional debe respetar el Derecho de la Unión.

No cabe hablar de conflicto entre el Derecho de la Unión y las Constituciones nacionales. La primacía se predica respecto de toda norma interna, en virtud del principio de unidad material y de eficacia del Derecho de la Unión. Un Estado miembro no puede invocar disposiciones de su ordenamiento jurídico, ni siquiera constitucionales, para justificar la inaplicación del Derecho de la Unión, como declaró el TJUE en las sentencias Comisión c. Bélgica (1980).

Corresponde también al juez nacional garantizar el respeto del principio de primacía, pudiendo recurrir al procedimiento prejudicial en caso de duda sobre su aplicación. En su sentencia de 19 de junio de 1990 (Factortame), el TJUE estableció que el juez nacional debe suspender inmediatamente la aplicación de la norma nacional cuya validez se cuestiona, a la espera de la decisión del Tribunal de Justicia y de la resolución final del órgano jurisdiccional nacional.

Finalmente, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ejerce el control de la correcta aplicación del principio de primacía, sancionando a los Estados miembros que lo incumplen mediante los recursos previstos en los Tratados, en particular, el recurso por incumplimiento.

Eficacia Directa del Derecho de la Unión Europea

El principio de eficacia directa implica que las normas del Derecho de la Unión Europea despliegan plenamente sus efectos en todos los Estados miembros desde su entrada en vigor y durante todo el tiempo de su validez. Gracias a este principio, los particulares pueden invocar directamente las normas europeas ante las jurisdicciones nacionales y europeas para la defensa de sus derechos. Este principio fue consagrado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la sentencia Van Gend en Loos de 1963, en la que se afirmó que el Derecho de la Unión no solo impone obligaciones a los Estados miembros, sino que también confiere derechos subjetivos a los particulares.

El principio de eficacia directa puede manifestarse de dos formas:

• Efecto directo vertical: permite a los particulares invocar normas de la Unión frente a los Estados miembros.
• Efecto directo horizontal: permite invocar normas de la Unión en las relaciones entre particulares.

Según el tipo de acto jurídico, el Tribunal de Justicia admite un efecto directo completo (vertical y horizontal) o un efecto directo parcial, limitado al ámbito vertical.

Efecto directo según el tipo de acto

• Las disposiciones de los Tratados tienen efecto directo completo y pueden ser invocadas tanto en relaciones verticales, como declaró la sentencia Van Gend en Loos, como en relaciones horizontales, según la sentencia Walrave de 1974. Para que exista eficacia directa, las disposiciones deben ser claras, precisas, incondicionales y no requerir medidas complementarias.
• El Reglamento tiene eficacia directa plena, tanto vertical como horizontal, siempre que cumpla las mismas condiciones.
• Las Directivas, en principio, no tienen efecto directo, ya que requieren transposición. No obstante, pueden producir efecto directo vertical ascendente cuando el Estado no las transpone en plazo o lo hace incorrectamente, sin que puedan generar obligaciones para los particulares.
• Las Decisiones pueden tener efecto directo completo o solo vertical, según su destinatario.
• Finalmente, las Recomendaciones y Dictámenes no son vinculantes y no tienen efecto directo.

Principio de Cooperación Leal y Responsabilidad del Estado por Incumplimiento del Derecho de la Unión

El principio de cooperación leal, recogido en el artículo 4.3 del Tratado de la Unión Europea, impone a los Estados miembros la obligación general de garantizar la plena efectividad del Derecho de la Unión Europea. Los Estados deben adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento y aplicación efectiva de las normas de la Unión en sus respectivos ordenamientos jurídicos. Esta obligación se impone a todos los poderes del Estado.

Relacionado con este principio se encuentra el principio de responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho de la Unión. Conforme a este principio, el Estado miembro está obligado a reparar los daños causados a los particulares como consecuencia de la falta de aplicación o del incumplimiento del Derecho de la Unión. Este principio fue consagrado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la sentencia Francovich y Bonifaci de 1991.

Para que surja el derecho a indemnización, deben concurrir tres requisitos:

1. Que la norma de la Unión tenga por objeto conferir derechos a los particulares.
2. Que la violación esté suficientemente caracterizada.
3. Que exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento del Estado y el perjuicio sufrido por los particulares.

8. Las Instituciones de la Unión Europea

El Consejo de la Unión Europea

El Consejo de la Unión Europea está compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al gobierno del Estado al que representa, conforme al artículo 16.2 TFUE. Los ministros que participan en sus reuniones no son miembros fijos, sino que varían en función de los asuntos incluidos en el orden del día. El Consejo ejerce, junto con el Parlamento Europeo, los principales poderes de decisión legislativa y presupuestaria, así como funciones de definición de políticas y coordinación.

Aunque representa a los Estados miembros, el Consejo expresa una voluntad propia, distinta de la de cada Estado individual, y sus decisiones vinculan a todos. No debe confundirse con el Consejo Europeo, que define las grandes orientaciones políticas, ni con el Consejo de Europa, que es una organización ajena a la UE.

El Consejo actúa en diez configuraciones, entre ellas Asuntos Exteriores, Asuntos Generales, Asuntos Económicos y Financieros (Ecofin), Justicia y Asuntos de Interior, Empleo y Política Social, Competitividad, Transporte y Energía, Agricultura y Pesca, Medio Ambiente y Educación, Juventud, Cultura y Deporte. No existe jerarquía entre ellas, aunque el Consejo de Asuntos Generales desempeña una función coordinadora, mientras que el Consejo de Asuntos Exteriores está presidido por el Alto Representante de la UE.

La Presidencia del Consejo es rotatoria y se ejerce por turnos de seis meses entre los Estados miembros, salvo en el Consejo de Asuntos Exteriores. El Estado que la asume coordina los trabajos y fija prioridades. Las presidencias se organizan en tríos, que elaboran un programa común para dieciocho meses.

El COREPER, regulado en el artículo 240.1 TFUE, prepara los trabajos del Consejo y se divide en COREPER II, formado por los Representantes Permanentes, y COREPER I, integrado por los Representantes Permanentes Adjuntos, asistidos por numerosos grupos de trabajo especializados.

Entre las atribuciones del Consejo destacan la aprobación de legislación, la coordinación de políticas económicas y de empleo, la definición de la política exterior y de seguridad común, la celebración de acuerdos internacionales y la aprobación del presupuesto de la UE.

El Consejo adopta decisiones por mayoría simple, mayoría cualificada, mayoría cualificada reforzada o unanimidad, según la materia. El sistema más utilizado es la mayoría cualificada, basada en la doble mayoría de Estados y población, mientras que la unanimidad se reserva para ámbitos especialmente sensibles.

La Comisión Europea

La Comisión Europea es la institución encargada de representar y defender el interés general de la Unión Europea. Está compuesta por un colegio de comisarios, uno por cada Estado miembro, incluido su presidente y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que actúa como vicepresidente.

La Comisión es una institución independiente de los Estados y goza de legitimidad democrática, ya que debe obtener la confianza del Parlamento Europeo tras las elecciones europeas.

La Comisión desempeña un papel central en el sistema institucional de la UE: propone la legislación, impulsa políticas y programas de acción, ejecuta las decisiones del Parlamento Europeo y del Consejo y vela por el cumplimiento del Derecho de la Unión. Es políticamente responsable ante el Parlamento Europeo, que puede destituirla mediante una moción de censura, aprobada por una mayoría reforzada. Su mandato es de cinco años, coincidiendo con la legislatura del Parlamento Europeo.

El procedimiento de nombramiento comienza con la propuesta del presidente por el Consejo Europeo, que debe ser elegido por el Parlamento. Posteriormente, el presidente y los Estados miembros designan al resto de comisarios, que se someten colegiadamente a la aprobación del Parlamento antes de su nombramiento formal por el Consejo Europeo. Las decisiones de la Comisión se adoptan conforme al principio de colegialidad: todos los comisarios tienen el mismo peso, responden colectivamente y no representan a sus Estados de origen ni pueden recibir instrucciones de estos. Las decisiones requieren mayoría simple del colegio.

Entre sus atribuciones principales destacan la iniciativa legislativa, la gestión de las políticas y del presupuesto de la UE, el control del cumplimiento del Derecho de la Unión y la representación exterior. En el procedimiento legislativo ordinario, la Comisión presenta propuestas normativas al Parlamento y al Consejo, ejerciendo un derecho de iniciativa casi exclusivo, lo que le otorga un papel central en el proceso legislativo.

La Comisión solo actúa cuando existe una base jurídica que atribuya competencia a la UE y cuando se respeta el principio de subsidiariedad. Para elaborar sus propuestas, se apoya en las Direcciones Generales y mantiene contacto con grupos de interés, organismos consultivos, Parlamentos nacionales y la sociedad civil.

Finalmente, la Comisión actúa como guardiana de los Tratados, pudiendo iniciar procedimientos de infracción contra los Estados miembros incumplidores y sancionar directamente a los particulares, especialmente en materia de competencia.

El Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo es la institución que representa directamente a los ciudadanos de la Unión Europea y encarna el principio democrático de la UE, basado en la democracia representativa y el pluralismo político. Fue creado en 1952 como Asamblea Común de la CECA y adoptó la denominación de Parlamento Europeo en 1962. Inicialmente tuvo funciones consultivas, pero progresivamente asumió competencias presupuestarias (desde 1977) y legislativas junto al Consejo (desde 1993). Las primeras elecciones por sufragio universal directo se celebraron en 1979. Actualmente cuenta con 720 diputados (legislatura 2024-2029), elegidos cada cinco años por unos 380 millones de ciudadanos.

El régimen electoral se basa en principios comunes establecidos en el artículo 223 TFUE: sufragio universal, directo y secreto, escrutinio proporcional y posibilidad de circunscripciones nacionales únicas o subdivididas. Todos los ciudadanos de la UE tienen derecho a votar y a ser candidatos en su Estado de residencia, con edades mínimas que oscilan entre los 16 y los 18 años según el país.

Los diputados ejercen un mandato representativo, sin mandato imperativo, y representan a los ciudadanos de la Unión. Los escaños se reparten según criterios demográficos, con un máximo de 96 y un mínimo de 6 por Estado miembro. Los diputados se organizan en grupos políticos, no por nacionalidades; para formar grupo se requieren al menos 25 miembros procedentes de una cuarta parte de los Estados miembros. Existen también diputados no inscritos. El Presidente del Parlamento es elegido por dos años y medio y representa a la institución.

El trabajo parlamentario se desarrolla en comisiones parlamentarias (26) y en sesiones plenarias mensuales. El Parlamento ejerce tres funciones principales: comparte con el Consejo la función legislativa, desempeña un amplio control político sobre las instituciones —especialmente sobre la Comisión, que puede ser censurada— y participa junto al Consejo en la aprobación del presupuesto anual de la UE.

La mayor parte de la legislación se adopta mediante el procedimiento legislativo ordinario, basado en la igualdad.

El Consejo Europeo

El Consejo Europeo pasó a ser considerado institución de la Unión Europea con el Tratado de Lisboa. Está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, su Presidente y el Presidente de la Comisión Europea, conforme al artículo 15 TUE. Su función principal es dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definir las orientaciones y prioridades políticas generales, sin ejercer funciones legislativas.

El Consejo Europeo se reúne normalmente dos veces por semestre, además de celebrar reuniones extraordinarias cuando la situación lo requiere. Con su institucionalización y ampliación de competencias se ha convertido en un auténtico órgano de dirección política de la Unión.

Forman parte del Consejo Europeo los Jefes de Estado o de Gobierno, el Presidente del Consejo Europeo —elegido por mayoría cualificada por un período de dos años y medio, renovable una sola vez— y el Presidente de la Comisión. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad puede participar en sus reuniones, y el Presidente del Parlamento Europeo puede ser invitado cuando se estime oportuno. De manera excepcional, el Consejo Europeo puede reunirse con representantes de terceros Estados u organizaciones internacionales.

Las reuniones pueden ser ordinarias, extraordinarias o informales. Desde 2002, y salvo excepciones, se celebran en Bruselas. Los Estados cuya moneda es el euro celebran reuniones específicas denominadas Cumbres del Euro.

El Presidente del Consejo Europeo, figura introducida por el Tratado de Lisboa, dirige y organiza los trabajos del Consejo Europeo y asume la representación exterior de la Unión, en coordinación con el Presidente de la Comisión y el Consejo.

La preparación de los trabajos corresponde al Consejo de Asuntos Generales, que elabora el proyecto de orden del día. El método decisorio principal es el consenso, aunque en determinados supuestos se recurre a la unanimidad, mayoría simple o mayoría cualificada.

Entre sus funciones destacan las constitutivas, las de orientación política general, el nombramiento de altos cargos.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE)

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) es la institución que encarna el poder judicial de la Unión Europea. Conforme al artículo 19 TUE, garantiza el respeto del Derecho de la Unión en su interpretación y aplicación. Comparte la función jurisdiccional con los órganos jurisdiccionales nacionales, siendo el juez nacional el primer obligado a aplicar el Derecho de la Unión.

Entre sus principales competencias destacan la interpretación uniforme del Derecho de la UE, la garantía de su correcta aplicación por los Estados miembros y las instituciones, y el control de la legalidad de los actos jurídicos de la Unión. Su jurisdicción es obligatoria, sin necesidad de aceptación expresa por parte de los Estados. Conoce de recursos por incumplimiento contra los Estados miembros, recursos de anulación y omisión, y actúa como tribunal de casación mediante las cuestiones prejudiciales y los recursos contra las sentencias del Tribunal General. Asimismo, ejerce funciones propias de la jurisdicción contencioso-administrativa y del control constitucional europeo.

El TJUE se compone de dos instancias: el Tribunal de Justicia y el Tribunal General.

• El Tribunal de Justicia está formado por un juez por cada Estado miembro y abogados generales, nombrados por seis años. Actúa en Pleno, Gran Sala o Salas. Conoce, entre otros, de las cuestiones prejudiciales, del recurso por incumplimiento y de determinados recursos de anulación. Desde octubre de 2024, comparte parte de la competencia prejudicial con el Tribunal General en materias técnicas como IVA, aduanas o transporte.
• El Tribunal General, compuesto por dos jueces por Estado miembro, actúa como primera instancia para la mayoría de los recursos, especialmente los interpuestos por personas físicas o jurídicas y los litigios contra la Comisión. Sus sentencias pueden ser recurridas en casación ante el Tribunal de Justicia.

Recurso por Incumplimiento

El recurso por incumplimiento es el mecanismo que permite al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) controlar si los Estados miembros respetan las obligaciones que les impone el Derecho de la Unión. El TJUE tiene competencia exclusiva para declarar la existencia de un incumplimiento.

El incumplimiento puede producirse por acción, cuando el Estado adopta o mantiene normas contrarias al Derecho de la Unión, o por omisión, siendo el supuesto más frecuente la falta de transposición o la transposición incorrecta de las Directivas. Es imputable a cualquier órgano del Estado, incluidos los entes subestatales. Puede afectar tanto al Derecho originario, como a los actos vinculantes de las instituciones, a los acuerdos internacionales de la UE e incluso a las sentencias del TJUE, que tienen valor vinculante.

La legitimación activa corresponde principalmente a la Comisión Europea, aunque también pueden interponerlo los Estados miembros (de forma excepcional) y, en ámbitos concretos, el BEI o el BCE.

El procedimiento consta de dos fases. En la fase precontenciosa, de carácter administrativo, la Comisión intenta resolver el conflicto mediante el diálogo (EU Pilot). Si no se alcanza una solución, inicia el procedimiento formal con una carta de emplazamiento y, en su caso, un dictamen motivado, que delimita definitivamente el objeto del litigio.

Si el incumplimiento persiste, se abre la fase jurisdiccional con la interposición del recurso ante el TJUE. La sentencia por incumplimiento tiene carácter declarativo y obliga al Estado a adoptar las medidas necesarias para cumplirla. Si el Estado no ejecuta la sentencia, el Tribunal puede imponer sanciones económicas, como una suma a tanto alzado y/o una multa coercitiva, calculadas según la gravedad, duración del incumplimiento y capacidad económica del Estado. Además, estas sentencias pueden servir de base para que los particulares reclamen indemnización ante los tribunales nacionales por los daños sufridos.

Recurso de Anulación

El recurso de anulación permite al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) controlar la legalidad de los actos jurídicos obligatorios adoptados por las instituciones de la Unión. Su finalidad es garantizar que dichas instituciones actúen conforme al Derecho de la UE.

Para que un acto pueda ser recurrido, deben cumplirse varias condiciones: debe tener efectos jurídicos obligatorios, ser un acto definitivo (quedan excluidos los actos preparatorios) y producir efectos jurídicos frente a terceros, por lo que no son recurribles los actos internos. No cabe recurso de anulación contra el Derecho originario ni contra normas de los ordenamientos nacionales.

La legitimación activa corresponde, en primer lugar, a los demandantes privilegiados: los Estados miembros, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, así como el Tribunal de Cuentas, el BCE y el Comité de las Regiones para defender sus prerrogativas. También pueden interponer el recurso las personas físicas o jurídicas (demandantes no privilegiados) contra actos de los que sean destinatarias o que les afecten directa e individualmente y que no requieran medidas de ejecución. Para ello deben demostrar afectación directa, afectación individual e interés en la acción, como reconoció el TJUE en el caso Codorniu (1994).

Los motivos de anulación son: incompetencia de la institución autora del acto, vicios sustanciales de forma, desviación de poder y vulneración del Derecho de la Unión, incluidos los Tratados, el Derecho derivado, los principios generales y la jurisprudencia del TJUE.

El plazo de interposición es de dos meses desde la publicación, notificación o conocimiento del acto. La sentencia estimatoria declara el acto nulo con efectos retroactivos (ex tunc), aunque cabe nulidad parcial. La institución autora debe ejecutar la sentencia; en caso contrario, puede interponerse un recurso por omisión.

Recurso por Inacción u Omisión

El recurso por inacción u omisión permite controlar la legalidad de la inactividad de las Instituciones. Se trata de un recurso contra la inactividad, en violación del Tratado, del Parlamento Europeo, del Consejo Europeo, del Consejo, de la Comisión o del BCE.

La INACTIVIDAD U OMISIÓN consiste en “abstenerse de pronunciarse en una situación en la que la Institución estaba obligada a hacerlo”. EJEMPLO: Cuando la Comisión debía adoptar actos delegados para desarrollar un Reglamento (por delegación del Consejo y del PE) y no los adopta.

• Están legitimados para recurrir ante el TJUE las demás Instituciones de la Unión y los Estados miembros (demandantes privilegiados).
• También pueden presentarlo personas físicas o jurídicas afectados directa e individualmente porque una Institución no les haya dirigido un acto (demandantes no privilegiados).
• Fase administrativa previa (requerimiento a la Institución para que se pronuncie en plazo de 2 meses – este requerimiento previo es obligatorio) y fase jurisdiccional.
• Las sentencias se limitan a declarar o no que la abstención de actuar es contraria al Tratado.
• Pero la sentencia no puede adoptar el acto. El acto será adoptado por la Institución correspondiente.

Cuestión Prejudicial

La cuestión prejudicial es un mecanismo de cooperación judicial mediante el cual un órgano jurisdiccional nacional puede, o en determinados casos debe, dirigirse al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) cuando considere necesaria una decisión sobre la interpretación o la validez del Derecho de la Unión para poder resolver un litigio del que conoce. A través de esta técnica de reenvío judicial, el TJUE garantiza la interpretación uniforme del Derecho de la Unión en todos los Estados miembros, dentro de un sistema descentralizado basado en el principio de cooperación leal.

Tras la respuesta del TJUE, el juez nacional resuelve el litigio principal y queda vinculado por la interpretación o pronunciamiento de validez realizado. Esta vinculación se extiende también a otros órganos jurisdiccionales nacionales que conozcan de un problema idéntico.

Tipos de Cuestión Prejudicial

• Cuestión prejudicial de interpretación: permite al juez nacional solicitar la interpretación del Derecho originario, del Derecho derivado, de los tratados internacionales vinculantes para la UE o de la jurisprudencia del TJUE. El Tribunal se limita a interpretar la norma, sin aplicarla al caso concreto ni examinar la compatibilidad del Derecho nacional con el Derecho de la Unión.
• Cuestión prejudicial de validez: permite al juez nacional plantear dudas sobre la validez de un acto normativo de la UE. Aunque cualquier juez puede plantearla, solo el TJUE puede declarar la invalidez del acto, por motivos coincidentes con los del recurso de anulación.

Solo los órganos jurisdiccionales nacionales pueden plantear cuestiones prejudiciales, si bien las partes pueden sugerirlo. Los órganos cuyas decisiones no sean recurribles están obligados a plantearlas.

El procedimiento suspende el proceso nacional hasta la respuesta del TJUE. Las sentencias prejudiciales tienen efectos vinculantes y retroactivos (ex tunc), aunque el Tribunal puede limitar sus efectos en el tiempo por razones de seguridad jurídica.

Principio de Atribución y Límites Competenciales

El principio de atribución rige la delimitación de las competencias de la Unión Europea. Conforme a este principio, la Unión solo puede actuar en aquellos ámbitos en los que los Estados miembros le hayan atribuido competencias expresamente a través de los Tratados. La Unión Europea no dispone de competencias propias u originarias, sino que sus competencias son derivadas.

De este principio se derivan varias consecuencias esenciales:

• La Unión debe actuar siempre dentro de los límites establecidos por los Tratados.
• Solo puede perseguir sus fines utilizando las competencias que le han sido conferidas.
• Toda competencia que no haya sido atribuida expresamente a la Unión corresponde a los Estados miembros, que conservan la plena capacidad de actuación en esos ámbitos.

El principio de atribución garantiza así el equilibrio entre la Unión y los Estados miembros, preservando la soberanía estatal.

Base Jurídica y Motivación

Las competencias de la Unión Europea son expresas y limitadas. Una exigencia esencial es que todo acto jurídico de la Unión debe estar debidamente motivado y fundamentado en una base jurídica concreta. La base jurídica consiste en el precepto concreto de los Tratados que atribuye a la Unión la competencia para actuar en una determinada materia.

La motivación de los actos jurídicos de la UE exige que el acto incluya: la referencia expresa a los artículos del Tratado que fundamentan la competencia; la mención de los dictámenes y propuestas que deban recabarse obligatoriamente; y la exposición de las razones que justifican su adopción.

La elección de la base jurídica debe realizarse atendiendo a elementos objetivos, en particular al contenido y a la finalidad del acto.

Características de las Competencias de la Unión

Las competencias de la Unión Europea presentan las siguientes características:

• Competencias específicas: Habilitaciones concretas para actuar en ámbitos determinados.
• Competencias funcionales: Se atribuyen en función de los objetivos que debe alcanzar.
• Irreversibilidad: La atribución de competencias es definitiva.
• Efectividad: El ejercicio efectivo de una competencia por las instituciones europeas implica la desposesión correlativa de la competencia estatal.

Cláusula Residual General a Favor de la Competencia Estatal

Los Estados tienen competencia residual implícita: todo lo que no está regulado en los Tratados permanece bajo plena soberanía nacional. El Tratado de Lisboa introduce expresamente esta cláusula de que la competencia que no se atribuya a la unión se ASUME que corresponde a los Estados (principio de presunción de competencia del Estado). (Artículos 4.1 y 5.2 TUE).

Delimitación de las Competencias de la Unión Europea

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) clasifica las competencias en:

Competencias Exclusivas (Art. 2.1 y 3 TFUE)

Son aquellas en las que solo la Unión puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes. Los Estados miembros solo pueden actuar si la Unión los habilita o para ejecutar el Derecho de la UE. Entre estos ámbitos se encuentran la unión aduanera, las normas de competencia necesarias para el mercado interior, la política monetaria de los Estados del euro, la política comercial común, la gestión de los recursos pesqueros y la celebración de acuerdos internacionales. No obstante, la ejecución administrativa corresponde siempre a los Estados miembros.

Competencias Compartidas (Art. 2.2 y 4 TFUE)

Permiten actuar tanto a la Unión como a los Estados. Sin embargo, se trata en la práctica de competencias concurrentes: cuando la UE ejerce su competencia, desplaza la competencia estatal. La actuación de la Unión debe justificarse conforme a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Estos ámbitos incluyen, entre otros, el mercado interior, el medio ambiente, la energía, el transporte, la política social y el espacio de libertad, seguridad y justicia. Existen dos verdaderas competencias compartidas no excluyentes: investigación y desarrollo, y cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria, donde la acción de la UE no impide la de los Estados.

Competencias de Apoyo, Coordinación o Complemento (Art. 2.5 y 6 TFUE)

Permiten a la Unión apoyar la acción estatal sin sustituirla, y sin armonizar las legislaciones nacionales, en ámbitos como educación, cultura, salud, turismo o protección civil.

Finalmente, el artículo 352 TFUE introduce la llamada vis expansiva o doctrina de los poderes implícitos.

El Ejercicio de las Competencias de la Unión: Principios Rectores

El ejercicio de las competencias de la Unión Europea se rige por una serie de principios rectores, recogidos principalmente en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea, que garantizan un uso equilibrado de las competencias atribuidas.

Principio de Subsidiariedad

Se aplica en los ámbitos que no son de competencia exclusiva de la Unión. Conforme a este principio, la UE solo debe intervenir cuando los objetivos de la acción no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central, regional o local, y puedan lograrse mejor a escala de la Unión.

El cumplimiento se controla mediante criterios acumulativos: dimensión común del problema, necesidad de actuar y mayor eficacia de la respuesta. El Tratado de Lisboa refuerza este control al otorgar a los Parlamentos nacionales un papel central. Además, existe un control a posteriori ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que puede anular actos legislativos por vulneración de este principio.

Principio de Proporcionalidad y Suficiencia de Medios

El principio de proporcionalidad exige que el contenido y la forma de la acción de la Unión no excedan de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.

Por último, el principio de suficiencia de medios establece que la Unión debe perseguir sus objetivos utilizando medios apropiados y proporcionados.

La acción de la UE solo será legítima si respeta simultáneamente los principios de atribución, subsidiariedad y proporcionalidad, garantizando así un ejercicio equilibrado y eficaz de sus competencias.

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