Principio de Unidad en los Presupuestos Generales del Estado

El principio de unidad presupuestaria viene establecido en la Constitución Española (CE), la cual dice que los Presupuestos Generales del Estado incluirán la totalidad de los gastos del sector público estatal, o lo que es lo mismo, que existirá un único presupuesto para todas las Administraciones o agentes que integran el Estado.

Este principio de unidad es indispensable para asegurar el control por parte del Parlamento. En el pasado, dicho principio ha conocido importantes lagunas. De manera singular, en lo que se refiere a los organismos autónomos y a la Seguridad Social, que escapaban al control de las Cortes. La redacción original de la Ley General Presupuestaria (LGP) en 1977 abordó esta cuestión de manera parcial. Esta fue precisamente una de las principales modificaciones introducidas en su texto para adaptarlo a la CE, que, como hemos visto, exige no solamente que todos los agentes de la Administración Central sometan sus presupuestos a las Cortes, sino que, además, lo hagan en un acto único. De esta manera, se asegura el examen unitario de las cuentas financieras del sector público estatal, incluyendo los flujos existentes entre los de unos y otros agentes.

Alcance Subjetivo de los Presupuestos Generales

El alcance subjetivo de los Presupuestos Generales se delimita en el artículo 33.1 LGP, cuyo texto dice:

«Los Presupuestos Generales del Estado estarán integrados por:

1. Los presupuestos de los Órganos con Dotación Diferenciada y de los sujetos que integran el sector público administrativo.
2. Los presupuestos de operaciones corrientes y los de operaciones de capital y financieras de las entidades del sector público empresarial y del sector público fundacional.
3. Los presupuestos de los fondos a que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley»

Para determinar los sujetos incluidos en la letra a), es necesario combinar este precepto con los artículos 2 y 3 del mismo texto legal. De acuerdo con ello, tenemos:

• Los Órganos con Dotación Diferenciada, que equivalen a lo que se ha llamado tradicionalmente Altos Órganos del Estado: Casa del Rey, Tribunal Constitucional, Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas, etc.
• La Administración General del Estado.
• Sus organismos autónomos.
• Las Entidades Gestoras y Mutuas de la Seguridad Social.
• Otras Entidades de Derecho Público.
• Los Consorcios con personalidad jurídica propia regulados en la LRJAP y PAC y en la Ley de Bases del Régimen Local.

Estos sujetos forman el Sector Público Administrativo. Sus presupuestos forman lo que podríamos llamar el «núcleo duro» de los presupuestos generales. Únicamente para ellos puede hablarse de créditos limitativos, como se indica en el apartado 2 del propio artículo 33, al decir que solo respecto de estos sujetos los presupuestos contienen las obligaciones que «como máximo» pueden reconocer (véase letra a) de este apartado 2).

Los sujetos de la letra b) forman el Sector Público Empresarial y Fundacional. Es decir, Sociedades Mercantiles y Fundaciones. Sus gastos e ingresos se incluyen en los presupuestos generales y se someten al régimen de contabilidad pública, pero ello no quiere decir que todos sus créditos tengan carácter limitativo. A grandes rasgos, podemos decir que lo que se contiene en los presupuestos es una estimación o previsión.

Lo propio cabe decir de los fondos de que habla la letra c), respecto de los cuales se incluyen en los presupuestos generales las operaciones financieras.

Aparte de los diferentes subsectores a que nos hemos referido, hay que advertir que el ámbito de los Presupuestos Generales del Estado se completa con el presupuesto de gastos de funcionamiento del Banco de España, con la particularidad de que, en virtud de su legislación específica (Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España), este presupuesto no se consolida con los del resto del sector público estatal.

Los principios de alcance más técnico y carácter más contingente son los siguientes:

El Principio de Estabilidad Presupuestaria

Es una regla presupuestaria de alcance infraconstitucional y de carácter cuasiconstitucional porque la actual exigencia de estabilidad se deriva del Tratado de la Unión Europea, que tiene primacía sobre el ordenamiento interno y cuya recepción reclamaría una reforma de la Constitución para adecuar el texto constitucional a los principios del TUE.

A raíz del Tratado de Maastricht, es necesario tener en cuenta las vinculaciones que en materia de política presupuestaria se derivan del Tratado de la Unión Europea y, singularmente, del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que ordena a los Estados miembros mantener una situación de estabilidad presupuestaria. Y en conexión con este objetivo, se ha aprobado la Ley de Estabilidad Presupuestaria.

El principio de estabilidad presupuestaria viene a ser la plasmación de la vieja regla del equilibrio presupuestario que consideraba las situaciones de déficit como excepcionales y el recurso al crédito para financiar este déficit como un instrumento extraordinario. Esta regla se consideró superada desde la II Guerra Mundial; no obstante, el planteamiento dominante en estos momentos vuelve a la apreciación de las posiciones presupuestarias de equilibrio o superávit, planteamiento que se manifiesta en el Pacto de Estabilidad Europeo.

Definición de la Estabilidad Presupuestaria

El concepto se define de manera que se distingue entre los diferentes sujetos o agentes presupuestarios:

• A) La Administración General del Estado, los organismos autónomos y los demás entes públicos vinculados o dependientes de aquella.
• B) Las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social.
• C) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas, los entes y organismos públicos dependientes de aquella.
• D) Las Entidades Locales, los organismos autónomos y los entes públicos dependientes de aquellas.

Los entes mencionados forman el Sector Público Administrativo de las Administraciones de base territorial más la Seguridad Social.

Para las Administraciones del Estado y Comunidades Autónomas, se entenderá por estabilidad la situación de equilibrio o superávit a lo largo del ciclo económico donde, en función del desarrollo del ciclo, pueden admitirse situaciones coyunturales de déficit. Este mismo criterio se aplicará en las Corporaciones Locales que establezcan cada año la Comisión Nacional de Administración Local o el Gobierno.

En cambio, la Seguridad Social deberá respetar la regla de equilibrio o superávit en cada ejercicio sin que se admitan déficits coyunturales. La misma regla se aplica para las entidades locales distintas de las anteriores.

Instrumentación de la Estabilidad Presupuestaria

• A) Fijación por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Economía y Hacienda, y previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de Administraciones Locales, del umbral de crecimiento económico del PIB nacional real por debajo del cual los sujetos a los que se refiere el apartado anterior podrán excepcionalmente presentar déficit. Igualmente, fijará para el mismo período la tasa de variación del PIB nacional real que determine el umbral de crecimiento económico por encima del cual los referidos sujetos deberán presentar superávit.
• B) Fijación por parte del Gobierno del objetivo de estabilidad presupuestaria para los tres próximos ejercicios. Se fijará un objetivo de carácter global para el conjunto del sector público, además de objetivos específicos para cada uno de los grupos de agentes. Este objetivo se establecerá sobre la base de un informe económico en el que se contendrá una evaluación de las previsiones sobre desarrollo del ciclo a lo largo de los tres ejercicios indicados.

Condiciones en que se admiten Déficits

• A) Déficits de carácter coyuntural cuando la economía no alcance el umbral de crecimiento establecido en el acuerdo del Consejo de Ministros y solo para los agentes presupuestarios que computan la estabilidad a lo largo del ciclo. Estos déficits no podrán superar el 1 por 100 del PIB, quedando 0,25 para el Estado, 0,75 para el conjunto de las Comunidades Autónomas, y 0,05 para las Entidades Locales seleccionadas.

Principio de Unidad de Caja

La regla de unidad de caja establece, en primer lugar, la prohibición de afectación de ingresos que se encuadra en el artículo 27.3 de la Ley General Presupuestaria (LGP); y, en segundo lugar, impone la centralización en un agente único del conjunto de la recaudación y del pago de las obligaciones del Estado. Este es el cometido del Tesoro Público, al cual corresponde recaudar los derechos y pagar las obligaciones del Estado y servir el principio de unidad de caja mediante la centralización de todos los fondos y valores generados por operaciones presupuestarias y extrapresupuestarias. Tradicionalmente se materializaba en la cuenta del Tesoro en el Banco de España, pero a partir de la Unión Monetaria, el Tesoro actúa también mediante cuentas abiertas en otras entidades de crédito.

El principio de unidad de caja tiene un alcance menor que el del principio de unidad, puesto que no se extiende al conjunto del sector público estatal, sino solo a la persona jurídica Estado y a los organismos autónomos. La exclusión más importante es la de la Seguridad Social, que tiene su propia tesorería.

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