1. Legalidad

El principio de la potestad sancionadora establece que debe existir una norma con rango de ley (reserva de ley) que fije los elementos esenciales de las infracciones y sanciones administrativas, siguiendo el procedimiento previsto. La base jurídica se encuentra en los artículos 25.1 de la Constitución Española (CE) y 25.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

El artículo 25.1 CE establece: “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa”. Este principio comprende una doble garantía:

1ª. Garantía de orden material

De alcance absoluto, refleja la trascendencia del principio de seguridad jurídica en ámbitos limitativos de la libertad individual (sanciones penales y administrativas). Se traduce en la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y las sanciones correspondientes. Las infracciones deben estar tipificadas y las sanciones previstas en una norma jurídica que reúna las condiciones de lex scripta, lex previa y lex certa.

El alcance sustantivo del artículo 25.1 LRJSP dispone que la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley, con aplicación del procedimiento previsto en las leyes. Ello supone reconocer el principio de vinculación positiva de la Administración a la ley y extender la exigencia de norma previa y cierta a otros aspectos del régimen sancionador, incluidos los procedimentales.

2ª. Garantía de carácter formal

Se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras. El término “legislación vigente” contenido en el artículo 25.1 CE es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora. Esta consecuencia es más problemática en el Derecho Administrativo sancionador que en el Derecho Penal, donde rige una reserva absoluta de ley orgánica.

En el Derecho Administrativo sancionador ha sido habitual la regulación por normas reglamentarias; sin embargo, hoy la reserva de ley no excluye la colaboración del reglamento, bajo las siguientes premisas:

• a) Regla general: No solo el ejercicio de la potestad sancionadora precisa cobertura legal, sino que la ley habilitante debe tener un contenido material propio. No es admisible, en el ámbito de las relaciones de sujeción general, que la ley se remita en blanco al reglamento. La colaboración reglamentaria debe ceñirse a precisar la definición de los tipos legales, complementando espacios no agotados por la ley o reduciendo márgenes de discrecionalidad.
• b) Normas preconstitucionales: La regla general no es aplicable a la tipificación por normas reglamentarias preconstitucionales que no gocen de la cobertura jurídica necesaria según la CE, ya que la garantía formal no puede aplicarse con carácter retroactivo.
• c) Relaciones de sujeción especial: La doctrina admite excepciones que flexibilizan la reserva de ley. En estas relaciones, la ley puede remitir al reglamento la especificación y graduación de las infracciones (ej. régimen disciplinario de los funcionarios).
• d) Entidades con autonomía: La excepción es más clara cuando la tipificación se lleva a cabo por corporaciones dotadas de autonomía, como los colegios profesionales, a quienes se les faculta para ordenar el ejercicio de la potestad disciplinaria.
• e) Ordenanzas locales: El Tribunal Constitucional ha sostenido que la autonomía local permite flexibilizar la reserva de ley, pero no excluirla. Los municipios no pueden tipificar por completo infracciones y sanciones sin una norma legal de remisión. La reforma de la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL) optó por tipificar algunas infracciones y sanciones en materias propias de las ordenanzas municipales.

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