1. La reforma de la Constitución: Significado, funciones y técnicas de reforma

Las normas jurídicas, generalmente, no contienen cláusulas de reforma; la única excepción la encontramos en el campo de la Norma Suprema, y ello responde a un concreto significado.

La reforma de la Constitución española es el procedimiento legal previsto para su modificación. Dicho procedimiento está especificado en el Título X de la Constitución de 1978.

Existen dos procedimientos distintos de reforma constitucional: el procedimiento ordinario y el procedimiento agravado, previsto para las reformas de mayor relevancia y que se caracteriza por su complejidad y dificultad.

En el constitucionalismo democrático actual, la reforma constitucional cumple tres funciones:

1. En primer lugar, hay que recordar que la realidad política (y social) que la Constitución debe regular es dinámica. De ahí que la necesidad de adecuar la realidad jurídica a la realidad política se presente como la primera exigencia del sistema constitucional. Los mecanismos para la reforma de la Constitución permiten su dinamización; el poder de reforma o constituyente constituido está sujeto a la Constitución, lo que implica un encauzamiento jurídico de la reforma constitucional (arts. 168 y 173).
2. En segundo término, esa adecuación de las normas constitucionales a la realidad, a través de la reforma, se produce sin quebrantar la continuidad jurídica. El poder de revisión es, pues, un poder constituido que obtiene su legitimidad en el propio ordenamiento, de ahí que la operación de reforma sea una operación esencialmente jurídica.
3. Por último, frente al poder constituyente y soberano, el poder de reforma aparece como mecanismo de articulación de la continuidad jurídica del Estado, pero por encima de cualquier gobierno constituido. Frente al resto de los poderes constituidos, se presenta como la institución básica de garantía.

La pauta generalizada en nuestros tiempos sobre el procedimiento de reforma es que en él participen los órganos legislativos, constituyéndose en una Asamblea Nacional.

La técnica para dificultar esta reforma constitucional más arraigada en la historia constitucional ha sido la de exigir mayorías parlamentarias cualificadas para la adopción de una ley de reforma constitucional.

En ocasiones, la reforma requiere de su aprobación por dos legislaturas diferentes, lo que entraña una disolución de las Cámaras y, de esta forma, una participación del cuerpo electoral. Sin embargo, donde esta participación alcanza su máximo significado es en el referéndum constitucional, que puede ser facultativo u obligatorio.

2. La reforma constitucional en el ordenamiento español

a) La iniciativa de la reforma

Con relación al art. 166 de nuestra Norma Suprema, se establece que «La iniciativa de reforma se ejercerá según los términos vistos en el art. 87.1 y 87.2».

Esto significa que la iniciativa se concede al Gobierno, al Congreso, al Senado y a las Asambleas legislativas de las CCAA, excluyéndose, por el contrario, la iniciativa popular, regulada en el art. 87.3. Por lo que atañe a la iniciativa del Gobierno, nada la singulariza de la iniciativa legislativa ordinaria que el Gobierno casi monopoliza. Todo proyecto de reforma constitucional ha de tramitarse conforme a las normas establecidas por el Reglamento del Congreso para los proyectos de ley. En cuanto a la iniciativa parlamentaria, el Reglamento del Congreso exige que toda proposición de reforma constitucional vaya suscrita por dos Grupos parlamentarios o por la quinta parte de los diputados. A su vez, el Reglamento del Senado atribuye esta iniciativa a 50 senadores que no pertenezcan a un único Grupo parlamentario, mientras que para la iniciativa legislativa ordinaria exige el apoyo de un Grupo parlamentario o de 25 senadores. EN TODO CASO, las iniciativas deben superar el trámite de su «toma en consideración», lo que exige un pronunciamiento, de aprobación o rechazo, del conjunto del órgano en relación con la iniciativa de la fracción del mismo a la que se atribuye la titularidad de la puesta en marcha del proceso de reforma. Por su lado, las Asambleas de las CCAA disponen de una doble opción:

1. Solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley de reforma constitucional.
2. Remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley de la misma naturaleza. Esto quiere decir que, en último término, es a las Cámaras a quienes corresponde decidir respecto de una iniciativa ajena o de una iniciativa surgida en su propio seno, en cuanto que son órganos colegiados que expresan una voluntad unitaria.

b) Los límites de la reforma

El art. 169 de la Constitución prevé que «No podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el art. 116». Nos encontramos así en presencia de un límite puramente temporal respecto de la iniciativa del procedimiento de reforma constitucional. Es un límite a la iniciativa y no al procedimiento en sí. Esta limitación se produce en tiempos de guerra, supuesto que, obviamente, se separa de los de vigencia de los estados de alarma, excepción o sitio, situaciones excepcionalmente contempladas en el art. 116.

Desde luego, como dice Pérez Royo, estamos ante uno de los preceptos más desafortunados, no ya del Título X, sino de toda la Constitución. Y es que se trata, en realidad, de una cláusula perfectamente inútil. Con ella, se pretende garantizar la autonomía y la independencia de cualquier operación de reforma, frente a las lógicas anomalías previsibles en las situaciones excepcionales, como son las que contempla el precepto. Lo lógico es pensar que si las Cámaras se deciden por la declaración de situaciones de excepción, no se decidan por la reforma, y a la inversa. De tener alguna operatividad, esta se reduciría al supuesto del tiempo de guerra.

c) El doble procedimiento de reforma: reforma parcial y revisión total

Nuestra Constitución ha previsto dos alternativas procedimentales diferenciadas en función de la materia constitucional a que se refiere la reforma:

1. EL PROCEDIMIENTO DE REFORMA PARCIAL: iniciativa de reforma constitucional que debe ajustarse al art. 167 de nuestra Constitución.

   La tramitación parlamentaria a que han de acomodarse los proyectos o proposiciones de reforma constitucional se ajusta a la reglamentación establecida por cada Cámara para los proyectos y proposiciones de ley, con la peculiaridad de que el texto aprobado por sus respectivos Plenos deberá someterse a una votación final en la que se requerirá para su aprobación el voto favorable de los tres quintos de los miembros de la Cámara. En el supuesto de que no hubiere acuerdo entre ambas Cámaras, la Constitución recurre a una fórmula tradicional en nuestro Derecho histórico: la creación de una Comisión mixta de composición paritaria, integrada lógicamente por diputados y senadores. Su misión debe ser alcanzar un texto consensuado que pueda ser aprobado ulteriormente por Congreso y Senado. De no lograrse la aprobación mediante esta fórmula anteriormente comentada, se prevé una última posibilidad: si el texto de reforma hubiere alcanzado el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso podrá aprobar la reforma por una mayoría de los dos tercios de sus miembros.

2. EL PROCEDIMIENTO DE REVISIÓN TOTAL

   Muy superior es la complejidad y dificultad del procedimiento de revisión total de la Constitución, preceptivo cuando la revisión sea efectivamente total o cuando, siendo parcial, afecte al Título Preliminar o al Título II. En todo caso, lo realmente significativo lo encontramos en los ámbitos materiales cuya modificación implica la ineludibilidad de seguir el procedimiento de «revisión total» (art. 168). Es aquí donde el constituyente se ha manifestado con mayor nitidez; parece ser que el diseño de este procedimiento de reforma tiene como finalidad esencial la protección de los mismos.

   El procedimiento del art. 168 implica, en primer término, la necesidad de que ambas Cámaras procedan a la aprobación del principio de revisión. Aprobado este principio de revisión con una mayoría de los dos tercios de los miembros de las Cámaras, se produce la disolución automática de las Cortes. Se producirán elecciones que propiciarán unas nuevas Cámaras cuya primera decisión habrá de ser, en su caso, la de ratificar la decisión de proceder a la «revisión total» de la Constitución y ratificar la reforma propuesta. Acto seguido, las Cámaras procederán al estudio del nuevo texto constitucional para poder así ser aprobado. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida la propuesta a referéndum para su ratificación.

d) Inexistencia de límites materiales y consecuencias del doble procedimiento de reforma

En el constitucionalismo de la segunda posguerra adquirieron notable importancia las llamadas «Cláusulas de Intangibilidad», que venían a suponer la existencia de unos límites materiales que no podían ser rebasados por el poder de reforma. La Ley Fundamental de Bonn llevaría estas cláusulas a su extremo. Nuestra Constitución carece de tal cláusula, y puede sostenerse la inexistencia en ella de límites materiales frente a su posible reforma. La existencia de reforma se nos presenta como una especie de sucedáneo de las referidas «Cláusulas de Intangibilidad». En efecto, con la distinción de dos procedimientos de reforma, vienen a separarse dentro de la Constitución dos tipos de normas, estableciéndose una verdadera jerarquización de las normas constitucionales. Ahora bien, la supuesta inconstitucionalidad de las leyes de reforma habría de limitarse al análisis de posibles inconstitucionalidades formales, no cabiendo el planteamiento de la inconstitucionalidad material.

De esta forma, la pretensión de sustituir las «Cláusulas de Intangibilidad» adquirió su verdadero sentido gracias al procedimiento superagravado del art. 168. En efecto, la «superlegalidad» no aparecía definida por un procedimiento especial de reforma, sino por quedar al margen del procedimiento. La «Superlegalidad Constitucional» se crea y se establece por sus contenidos valorativos y materiales. Frente a ella, la «superlegalidad» (art. 168) se presenta como una mera legalidad formal.

En definitiva, al abordar el tema de los límites de la reforma constitucional, la cuestión es DILUCIDAR SI LA CONSTITUCIÓN ESTÁ POR ENCIMA DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL. En nuestro caso, la respuesta sería la segunda opción.

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