La Evolución del Gobierno en España

I. La Organización Territorial del Poder en los Estados Unitarios y Liberales: La Constitución de Cádiz y los Criterios Organizativos del Gobierno Local Contemporáneo

La cadena jerárquica de agentes gubernamentales:

• Nación – Una persona – Ministro de la Gobernación
• Provincia – Tres personas – Gobernador Civil
• Municipio – Muchas personas – Alcalde

Generalización de la institución municipal:

El artículo 310 de la Constitución de 1812 establece: «Se pondrá ayuntamiento en los pueblos que no le tengan, y en que convenga le haya, no pudiendo dejar de haberle en los que por sí o con su comarca lleguen a mil almas, y también se les señalará término correspondiente».

Efectos de la generalización de la institución municipal: división municipal muy fragmentada o diferenciada. Los 25.000 núcleos de población de finales del siglo XVIII se integraron en 9.355 municipios a mediados del siglo XIX.

Uniformidad:

Aplicación de un mismo ordenamiento jurídico a todos los municipios.

Unidad de niveles locales:

En todo el territorio nacional las entidades locales son siempre las mismas.

Polivalencia de la provincia:

• Artículo 324: «El gobierno político de las provincias residirá en el Jefe Superior, nombrado por el Rey en cada una de ellas».
• Artículo 325: «En cada provincia habrá una Diputación Provincial, para promover su prosperidad, presidida por el Jefe Superior».
• Artículo 328: «La elección de estos individuos se hará por electores de partido al otro día de haber nombrado los diputados de Cortes, por el mismo orden con que estos se nombran».

Alcaldes:

Artículo 312: «Los alcaldes, regidores y procuradores síndicos se nombrarán por elección en los pueblos, cesando los regidores y demás que sirvan oficios perpetuos en los ayuntamientos, cualquiera que sea su título y denominación».

Tutela administrativa:

• Artículo 323: «Los ayuntamientos desempeñarán todos estos encargos bajo la inspección de la Diputación Provincial, a quien rendirán cuentas justificadas cada año de los caudales públicos que hayan recaudado e invertido».
• Artículo 32: Estará a cargo de los ayuntamientos:

1. Octavo: Formar las ordenanzas municipales del pueblo, y presentarlas a las Cortes para su aprobación por medio de la Diputación Provincial, que las acompañará con su informe.

II. La Expansión del Sector Público y el Cambio en la Posición del Gobierno Local: La Reforma del Gobierno Local en la Dictadura de Primo de Rivera

Crecimiento del sector público

Centralización y descentralización funcional

III. La Descentralización y el Gobierno Local en el Estado de las Autonomías

A. Factores que Contribuyen a la Descentralización:

• Factores históricos: Regímenes forales (Convenio de Vergara, 1839; Ley Paccionada, 1841), Cabildos Insulares (1912), Ley de Mancomunidades (1911), Mancomunidad de Cataluña (1913), Estatutos de Cataluña (1932), País Vasco y Galicia. Regímenes especiales en Ceuta y Melilla. Regionalización para el desarrollo.
• Heterogeneidad socioeconómica
• Heterogeneidad cultural
• Heterogeneidad de movimientos étnico-culturales: Las formas de identidad no son iguales en todos los países.

PANES: Son partidos por motivos ideológicos que concurren a un territorio con un número muy reducido. Son partidos no estatales. Partidos clientelistas. Cada CC. AA. es diferente en competencias de partido político.

El país se democratiza y desarrolla el Estado de Bienestar, produciéndose una integración internacional en las instituciones y una descentralización. Todos estos factores interactúan con la descentralización; el desarrollo del bienestar impulsa la descentralización del país, y los procesos de integración se alinean con la descentralización. Si se desequilibran estas piezas, el rumbo es incierto.

B. El Gobierno Local y la Estrategia de Descentralización del Estado de las Autonomías

Nadie tuvo una estrategia definida para la descentralización. El gobierno local y la estrategia de descentralización en el Estado de las Autonomías se caracterizan por:

• Modelo abierto: El Estado de las Autonomías admite finales abiertos; los constituyentes de 1978 no sabían cómo acabaría el proceso de descentralización. Se dejó todo abierto para su desarrollo. Resulta difícil intentar cerrar el modelo del Estado de las Autonomías.
• Nivel intermedio predomina sobre el nivel local: Para avanzar con la descentralización es más fácil con el nivel intermedio.
• Asimetría inicial y posterior convergencia: Entre asimetría y convergencia existen similitudes. Se produce la máquina locomotora de la descentralización. Las CC. AA. difieren en su ritmo de desarrollo. No todo el mundo tenía ni sentimiento ni capacidades similares.
• Descentralización inicial del gasto y posterior descentralización fiscal: Es más fácil avanzar en descentralización del gasto (estado pequeño) que en descentralización de ingresos. Así avanzaba la descentralización; si se hubiera hecho la descentralización fiscal, habría sido una locura porque solo interesaría a las CC. AA. ricas y no a las pobres. Ejemplo extremeño: es mejor que el país no esté descentralizado.
• Inicio de la descentralización por el área de bienestar y posteriormente otras áreas de política pública: Permite un avance más rápido de la descentralización.

C. El Alcance de la Descentralización y el Gobierno Local en el Estado de las Autonomías

El gobierno local queda en una situación compleja, con dos aspectos clave en la agenda.

1. La división municipal y las políticas de reforma de carácter territorial

El alcance de la descentralización. División territorial (entidades locales).

Corporaciones Locales y/o Circunscripciones Territoriales

• La Constitución establece los Municipios, Provincias e Islas.
• Los Estatutos de Autonomía, un nivel inferior al municipal, incluyen parroquias, caseríos, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías y otros análogos.
• Y la Ley de Bases contempla entidades supramunicipales, como comarcas, áreas metropolitanas, agrupaciones funcionales, agrupaciones territoriales, demarcaciones supramunicipales y mancomunidades.

Cada CC. AA. establece la capacidad de organizar su territorio como considere oportuno.

2. El tamaño y el alcance funcional del sector público local

• Descentralización fiscal: % recaudación local respecto al total de la recaudación: 1975 = 4,3%; 2007 = 8,4%.
• Descentralización fiscal: % recaudación local respecto al PIB: 1975 = 0,79%; 2007 = 3,14%.
• Descentralización fiscal: Recaudación local (moneda constante 2005): 1975 = 2.984,8; 2007 = 31.012,6.
• Descentralización del empleo público: Miles de empleados locales: 1975 = 213,6; 2009 = 676,6.
• Descentralización del empleo público: % respecto al empleo público total. Empleo local: 1975 = 14,9%, 2009 = 23,0% (sin incluir empresas públicas).
• Descentralización del gasto público: Gasto local respecto al PIB: 1975 = 1,70%; 2007 = 6,36%.

3. La estructura de gobierno y la producción de servicios locales

Estructura de gobierno:

• Término municipal: circunscripción única.
• Número de concejales:
  • Hasta 250 habitantes: 5
  • De 250 a 1.000: 7
  • De 1.001 a 2.000: 9
  • De 2.001 a 5.000: 11
  • De 5.001 a 10.000: 13
  • De 10.001 a 20.000: 17
  • De 20.001 a 50.000: 21
  • De 50.001 a 100.000: 25
  • De 100.001 en adelante, un concejal más por cada 100.000 habitantes o fracción, añadiéndose uno más cuando el resultado sea un número par.
• Barrera del 5% y regla D’Hondt.
• Modelo parlamentario y moción de censura constructiva.

La escala no se aplica a los municipios que funcionan en régimen de concejo abierto (en estos municipios los electores eligen directamente al alcalde por sistema mayoritario).

Los concejales de los municipios que tengan una población comprendida entre 100 y 250 habitantes, son elegidos de acuerdo con el siguiente procedimiento:

• Cada partido, coalición, federación o agrupación podrá presentar una lista, con un máximo de cinco nombres.
• Cada elector podrá dar su voto a un máximo de cuatro entre los candidatos proclamados en el distrito.
• Se efectuará el recuento de votos obtenidos por cada candidato en el distrito, ordenándose en una columna las cantidades representativas de mayor a menor.
• Serán proclamados electos aquellos candidatos que mayor número de votos obtengan hasta completar el número de cinco concejales.
• Los casos de empate se resolverán por sorteo.
• En caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un concejal, la vacante será atribuida al candidato siguiente que más votos haya obtenido.

Comisión Permanente, Comisión de Gobierno (1985), Junta de Gobierno (2003). (Obligatorias para municipios de más de 5.000 habitantes).

Municipios de Gran Población (2003).

Ley de Régimen Especial de Barcelona (2006) y Ley de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid (2006).

Servicios Obligatorios:

• En todos los municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.
• En los municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.
• En los municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.
• En los municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente.

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