LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1.1. Consideraciones generales del sistema de fuentes

Allá donde hay sociedad hay Derecho: ubi societas Ibi ius, esta expresión pone de relieve que siempre donde haya una sociedad, estará presente el Derecho.

Son muchos autores los que han intentado dar, bajo sus perspectivas, una definición del concepto de Derecho. Para unos, el Derecho es simplemente un conjunto de normas que están ahí para ser utilizadas, mientras que para otros autores, como Santi Romano, el Derecho no es simplemente una agregación de normas, sino que es mucho más que eso, ya que nos encontramos con valores, principios, derechos… y no solo normas. Pensar que el Derecho es solo un conjunto de normas es un error del Positivismo Jurídico que reduce el Derecho solo a normas.

Nuestro sistema denuncia la teoría positivista, que tiende a ver el Derecho solo como la literalidad de la Ley y declara o proclama que del conjunto del ordenamiento se extraen principios, normas, elementos que sirven para la interpretación de su conjunto. De esta forma, las normas administrativas pueden cambiar conforme pasa el tiempo o se introducen nuevos partidos en el Gobierno, pero el ordenamiento en sí no varía de forma sustancial. Con todo esto, podemos deducir que hay unos principios estructurales que son predicables del conjunto del ordenamiento.

En los Estados Modernos, que suelen ser federales, los prismas que se observan en un Estado compuesto no impiden que haya una integración y unas fuentes comunes para ambos (ámbito estatal y ámbito autonómico). Los criterios que se utilizan para ordenar las pirámides normativas entre ambos ámbitos son:

1. Principio de competencia: opera como regla complementaria al principio de jerarquía normativa. Implica la atribución a un órgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás, para lo cual la Constitución Española establece ordenamientos o sistemas jurídicos autónomos que se corresponden usualmente con la atribución de autonomía a determinadas organizaciones.
2. Principio de prevalencia: conforme a este principio, en caso de conflicto, las normas de los órganos centrales del Estado prevalecerán sobre las de las Comunidades Autónomas, en todo lo que no esté atribuido en exclusiva a la competencia de estas.
3. Principio de supletoriedad: este principio solo se aplica para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones en forma que se integre con los principios generales contenidos en otras leyes. De esta manera, la supletoriedad en la legislación es una cuestión de aplicación para dar debida coherencia al sistema jurídico.

LA CONSTITUCIÓN, LA LEY Y EL RESTO DE NORMAS JURÍDICAS EQUIPARADAS A LA LEY

7. HABILITACIONES NORMATIVAS

Los fenómenos paralegislativos, dentro de los cuales incluimos las deslegalizaciones, las autorizaciones normativas y las medidas excepcionales, son aquellos que, sin alterar sustancialmente el orden de producción de normas, introducen algunas rectificaciones o por lo menos realizan correcciones que afectan al sistema general.

7.1. Las Deslegalizaciones

Son aquellos actos de las Cortes en virtud de los cuales el Gobierno queda autorizado a producir normas anteriormente de la competencia de aquellas.

A diferencia de las anteriores manifestaciones normativas, de los Decretos-Leyes y de los Decretos Legislativos, las normas que emanan aquí del Gobierno no tienen rango de Ley; tienen simplemente rango reglamentario y son sancionadas normalmente por un Decreto. Lo que sucede es que el Gobierno, por sí, no hubiera podido regular estas cuestiones por haber sido dispuestas anteriormente por el legislador. Lo que hace el legislador es rebajar el rango de las correspondientes materias, permitiendo que el Gobierno intervenga en las mismas y dicte sus normas privativas.

Con todo esto podemos definir las deslegalizaciones como un acto del Parlamento mediante el cual, éste separa una materia de la competencia legislativa para que pueda ser regulada, ya no por el legislador, sino por el Ejecutivo (el Gobierno). Son actos en virtud de los cuales el Gobierno puede producir normas en cuestiones que antes eran competencia del legislador, y ese acto en sí ha de estar contenido en una ley.

7.2. Las autorizaciones normativas

No son propiamente una alteración del campo competencial, como el caso de las deslegalizaciones; son a lo sumo, una reiteración, y a menudo innecesaria de las competencias que son propias del Poder Ejecutivo. Es habitual que las Leyes incluyan una cláusula final estableciendo que queda autorizado el Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para su desarrollo.

Las autorizaciones son una materia que en realidad corresponde al ejecutivo (al Gobierno) ordenarla, pero que se refuerza/amplía por el poder legislativo.

7.3. Las medidas excepcionales

Estas medidas afrontan circunstancias excepcionales y de carácter transitorio. Un ejemplo podría ser: un alcalde no tiene competencia para desalojar viviendas, pero en caso de que se produjese una inundación o una catástrofe, sí que podría desalojar viviendas mediante una medida excepcional.

LA RESERVA DE LEY Y EL REGLAMENTO

8. LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA DESCONCENTRACIÓN

8.1. La descentralización

Es un tema de actualidad que remite a la asignación de competencias a personas jurídicas, a entes, y recordemos que llamamos entes a las personas jurídicas administrativas. De todas las soluciones organizatorias anteriores, la descentralización pone su énfasis en la personificación de la gestión administrativa.

La descentralización es pues, una solución organizatoria que pretende, en primer lugar, una mayor eficacia en el desempeño de las funciones administrativas, lo que tampoco es privilegio del sector público.

Pero la descentralización puede tener también, junto a la dimensión de eficacia, una dimensión de democracia cuando el regimiento de la persona jurídica se encomienda a los propios administrados interesados en su mejor gestión.

El prototipo de los entes descentralizados son los entes de la descentralización territorial, las Corporaciones locales, Ayuntamientos y Diputaciones. Las Comunidades Autónomas también son entes territoriales descentralizados, aunque en realidad exceden la mera descentralización administrativa, en tanto que ejercen funciones políticas y legislativas.

La descentralización puede ser política y/o administrativa:

1. La descentralización política: es la atribución de una capacidad de ordenación y decisión originarias y con contenido político. (Esto es tuyo porque es tu competencia, es tuyo porque a ti se te ha dado, todo lo que tenga que ver con lo que se te ha dado es asunto tuyo). Lo que sí que tiene que haber es capacidad legislativa sobre una serie de materias, es decir, no se trata (como veremos que ocurre en la desconcentración) de crear unos organismos periféricos, sino de crear una verdadera esfera administrativa propia con capacidad legislativa.
2. La descentralización administrativa: las competencias de decisión y gestión (no otras competencias) que se le atribuyen a la otra Administración están subordinadas a una Ley que no se encuentra en la esfera de la Administración. En esta situación viven hoy en día las entidades locales: gestionan normas que no son propias a esos órganos, ya que en este caso es el Estado quien establece las bases del régimen local.

8.2. La desconcentración

A diferencia de la descentralización, la desconcentración no crea entre, no personifica, sino que implica el traslado de competencias de unos órganos superiores a otros inferiores, fundamentalmente de carácter periférico. Lo que se pretende es no recargar el peso de la gestión en el centro y aligerar cometidos de los órganos centrales, traspasándolos a aquellos que operan en ámbitos territoriales más reducidos, por entenderse, con razón, que estos tienen mayor inmediación con los usuarios de los servicios, con los administrados, pudiéndose así economizar trámites procedí en tales al dotar de más competencias y autonomía a los órganos periféricos, evitando que el círculo decisorio tenga que pasar necesariamente por el centro.

Mientras que la descentralización se produce a favor de personas jurídicas, la desconcentración se produce a favor de órganos. La desconcentración supone, a diferencia de la delegación, una modificación estable de las competencias, ya que a partir de la desconcentración la titularidad y el ejercicio de las mismas son ejercidas como propias por el órgano desconcentrado.

La desconcentración tiene transcendencia normativa, pero a diferencia de lo que en general ocurre en la delegación no proviene necesariamente de quien tenía previamente las competencias; es decir, la transferencia puede hacerse por una autoridad superior.

En materia de recursos, cuando se delega no cabe recurso de alzada ante el delegante por los actos del delegado, sino ante el superior del delegante, en su caso cuando se desconcerta puede el desconcentrante, si era el superior jerárquico, conocer de dicho resultado.

8.3. La autonomía

La palabra autonomía se vincula se vincula con el reconocimiento de una esfera de asuntos propios regulables/ordenables que le pertenecen a una entidad (a un territorio). Es decir, hay una serie de asuntos que le son propios a esa entidad, como ocurre también a nivel municipal; no solo a nivel autonómico.

Hay que señalar que el “reconociendo de una esfera de asuntos propios” que decíamos al principio no es lo mismo que ceder competencias, sino que es muy diferente, estamos hablando de reconocer una esfera completa de asuntos. El reconocimiento de esa esfera se encuentra regulado en la Constitución. Ahora bien, para que haya una auténtica autonomía, tenemos que tener:

1. Capacidad para dictar normas en las materias de nuestra competencia.
2. Capacidad para designar a nuestros órganos de Gobierno.
3. Que tenga una esfera de gestión reconocida.
4. Que tenga suficiencia financiera, ya que sin fondos propios no puede existir autonomía.

Sería interesante señalar que hoy en día nos encontramos con unos lastres que, en la vida real, impiden una autonomía efectiva. Estos lastres podrían ser: la legitimidad ordinaria (por razones históricas), una separación de competencias compleja y la escasa autonomía financiera.

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