El Procedimiento Administrativo

1. La legislación del procedimiento administrativo

Como antecedentes históricos, podemos citar la Ley Azcárate de 1899 y la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, la cual fue derogada por la Ley 30/1992. Posteriormente, la Ley 11/2007 impulsó la Administración electrónica, reconociendo el derecho de los ciudadanos a comunicarse con las Administraciones Públicas por medios telemáticos.

En la actualidad, el marco normativo principal lo constituyen la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). Vigentes desde el 2 de octubre de 2016, conforman el bloque normativo básico en materia de procedimiento y régimen jurídico, dictado al amparo del artículo 149.1.18 de la Constitución Española (CE), que atribuye esta competencia exclusiva al Estado.

2. Los sujetos del procedimiento administrativo

2.1. La Administración Pública actuante

El procedimiento administrativo exige la presencia de una Administración Pública titular que actúe mediante sus órganos, tramite los expedientes y los resuelva según su competencia.

La actuación de estos órganos debe ser objetiva. Por ello, será improcedente la intervención de autoridades y personal en los procedimientos en los que concurra alguna de las siguientes circunstancias de abstención o recusación:

1. Interés personal: Tener interés personal en el asunto o en otro cuya resolución pudiera influir; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
2. Parentesco: Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo grado con cualquiera de los interesados, administradores de entidades o sociedades interesadas.
3. Amistad o enemistad: Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas anteriormente.
4. Intervención previa: Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
5. Relación de servicio: Tener relación de servicio con la persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado servicios profesionales de cualquier tipo en los últimos dos años.

2.2. Capacidad jurídica y de obrar

Para entablar una relación jurídico-procedimental es necesario contar con capacidad jurídica y de obrar. El artículo 3 de la LPAC reconoce capacidad de obrar ante la Administración Pública a los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento sin necesidad de asistencia (patria potestad, tutela o curatela). Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados cuando la extensión de la incapacitación afecte específicamente al ejercicio de los derechos en cuestión.

2.3. Condición de interesado

Se considera interesado a quien ostenta derechos subjetivos o intereses legítimos afectados por el objeto del procedimiento. El interés legítimo consiste en cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada del éxito de la pretensión.

Según el artículo 4 de la LPAC, serán interesados:

• Promotores: Quienes lo inicien como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
• Titulares de derechos: Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión adoptada.
• Titulares de intereses legítimos: Aquellos cuyos intereses puedan resultar afectados y se personen en el procedimiento antes de la resolución definitiva.

3. Los derechos y deberes

Los deberes y obligaciones de los ciudadanos son:

• Facilitar a la Administración Pública informes, inspecciones y otros actos de investigación, solo en los casos previstos en la Ley.
• Obligación de comparecencia: Únicamente cuando esté previsto en una Ley, mediante citación formal que indique lugar, fecha, hora, objeto y el derecho a recibir certificación acreditativa de la comparecencia.

Los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas (art. 13 LPAC) incluyen:

• Derecho a comunicarse a través de un Punto de Acceso General electrónico.
• Derecho a ser asistidos en el uso de medios electrónicos.
• Derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma.
• Derecho al acceso a la información pública, archivos y registros.
• Derecho a ser tratados con respeto y cortesía.
• Derecho a exigir responsabilidades a las Administraciones y autoridades.
• Derecho a la obtención y uso de medios de identificación y firma electrónica.
• Derecho a la protección de datos, seguridad y confidencialidad.
• Cualquier otro reconocido por la Constitución y las leyes.

Específicamente, los derechos del interesado en el procedimiento (art. 53 LPAC) son:

• Conocer el estado de tramitación, el órgano competente y obtener copias de documentos.
• Identificar a las autoridades y personal bajo cuya responsabilidad se tramita el procedimiento.
• No presentar documentos originales, salvo excepción normativa, teniendo derecho a copia auténtica si deben entregarlos.
• No presentar datos o documentos que ya obren en poder de las Administraciones Públicas.
• Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase anterior al trámite de audiencia.
• Obtener información y orientación sobre requisitos jurídicos o técnicos.
• Actuar asistidos de asesor si lo consideran conveniente.
• Cumplir obligaciones de pago mediante medios electrónicos.

4. Procedimiento: Inicio

El procedimiento puede iniciarse de oficio o a solicitud del interesado.

La iniciación de oficio puede originarse por:

1. Iniciativa propia del órgano competente.
2. Orden superior.
3. Petición razonada de otro órgano.
4. Denuncia: Acto por el que cualquier persona pone en conocimiento de la Administración un hecho que justifique la iniciación.

La iniciación a instancia de parte debe distinguirse del derecho de petición del art. 29 CE. Los documentos pueden presentarse (art. 16.4 LPAC) en:

• Registros electrónicos de la Administración u Organismo dirigido.
• Oficinas de Correos.
• Representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
• Oficinas de asistencia en materia de registros.

5. La instrucción del procedimiento

Según el artículo 75 de la LPAC, los actos de instrucción necesarios para la determinación y comprobación de los hechos se realizarán de oficio y por medios electrónicos, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer actuaciones.

6. La finalización del procedimiento

Ponen fin al procedimiento:

• La resolución.
• El desistimiento y la renuncia al derecho (si no está prohibida).
• La declaración de caducidad.
• La imposibilidad material de continuarlo.

Respecto a la resolución (art. 88 LPAC), esta debe decidir todas las cuestiones planteadas, ser congruente con las peticiones (sin agravar la situación inicial o reformatio in peius) y ser motivada en los casos que marca la ley, indicando los recursos procedentes.

7. La obligación legal de resolver expresamente en plazo

El artículo 21 de la LPAC establece:

1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos.
2. El plazo máximo será el fijado por la norma reguladora, sin exceder de seis meses (salvo Ley o Derecho de la UE).
3. Si no se fija plazo, este será de tres meses.

8. Actos Administrativos: concepto y clases

Según Zanobini, el acto administrativo es toda declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo realizada por la Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria.

Clasificación de los actos:

• Expresos y tácitos: Los primeros son formales; los segundos derivan del silencio administrativo positivo.
• Singulares y generales: Según se dirijan a personas determinadas o a una pluralidad indeterminada.
• Reglados y discrecionales: Según la potestad ejercida.
• Resolutorios y de trámite: Según decidan el fondo o solo preparen la decisión.

9. Los elementos del acto administrativo

El artículo 34.1 de la LPAC exige que los actos sean dictados por el órgano competente. Deben ajustarse al procedimiento establecido (art. 105.c CE) y producirse por escrito (art. 36.1 LPAC), salvo excepciones por urgencia, debiendo ser siempre motivados cuando así se exija.

10. La eficacia del acto administrativo

El artículo 39 de la LPAC señala que los actos se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que se disponga otra cosa. La eficacia puede demorarse por necesidad de notificación, publicación o aprobación superior.

Régimen de Notificaciones (Arts. 40-45 LPAC):

• Plazo: Deben cursarse en 10 días desde que se dicta el acto.
• Medios: Preferentemente electrónicos.
• Notificación en papel: Si el interesado no está en su domicilio, puede recogerla cualquier persona mayor de 14 años. Se realizarán dos intentos en horarios distintos.
• Notificación infructuosa: Se realizará mediante anuncio en el Boletín Oficial del Estado (BOE).
• Publicación: Sustituye a la notificación en procedimientos selectivos o cuando hay una pluralidad indeterminada de destinatarios.

11. Invalidez del acto administrativo

Nulidad de pleno derecho (Art. 47 LPAC):

Son nulos los actos que:

• Lesionen derechos y libertades fundamentales.
• Sean dictados por órgano manifiestamente incompetente.
• Tengan contenido imposible o sean constitutivos de infracción penal.
• Prescindan total y absolutamente del procedimiento legal.

Anulabilidad (Art. 48 LPAC):

Son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder. El defecto de forma solo anula si produce indefensión o impide alcanzar el fin del acto.

12. Revisión de los actos y recursos administrativos

• Revisión de oficio (Art. 106): Las Administraciones pueden declarar la nulidad de actos nulos que hayan puesto fin a la vía administrativa, previo dictamen del Consejo de Estado.
• Declaración de lesividad (Art. 107): Para impugnar actos favorables que sean anulables.
• Revocación (Art. 109): De actos de gravamen o desfavorables, siempre que no sea contrario al interés público.
• Recursos (Art. 112): Contra resoluciones y actos de trámite cualificados caben los recursos de alzada y potestativo de reposición. No cabe recurso en vía administrativa contra disposiciones de carácter general.

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