Principio de legalidad

El principio de legalidad está consagrado en el artículo 25.1 de la Constitución Española (CE) y se extiende al ordenamiento sancionador administrativo. Según la STC 219/1989, de 21 de diciembre, este principio implica dos garantías esenciales:

• Predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones que les correspondan.
• Tipificación de infracciones y sanciones en leyes, salvo excepciones tasadas.

El artículo 25 de la Ley 30/1992 (LRJSP) concreta tres exigencias. La primera garantía sustantiva establece que la potestad sancionadora debe ser conferida por una norma con rango de ley formal, que defina con certeza las conductas ilícitas y sus sanciones correspondientes, asegurando que no dependa de una decisión arbitraria del juzgador. Dicha norma debe ser precisa y permitir la actuación administrativa dentro de los límites establecidos por la ley.

La garantía formal establece que esa predeterminación debe realizarse por una Ley, con la posibilidad de que los reglamentos colaboren en la definición de ciertos aspectos, siempre que la Ley haya determinado previamente los elementos esenciales de la conducta antijurídica.

La segunda garantía sustantiva señala que la competencia para ejercer la potestad sancionadora debe corresponder al órgano administrativo competente, conforme a los principios establecidos en la LRJSP y en la Ley 39/2015 (LPAC). La garantía procedimental implica que la imposición de sanciones debe someterse siempre a un procedimiento formal, con todas las garantías necesarias; no puede imponerse una sanción sin el debido proceso.

Respecto a las Administraciones locales, el Tribunal Constitucional ha interpretado que se requieren leyes con rango de ley para la tipificación de sanciones. No obstante, con la Ley 57/2003, los entes locales pueden tipificar conductas en determinadas áreas sin una ley de cobertura previa, siempre con la finalidad de garantizar la convivencia y el uso de los servicios públicos en el ámbito local.

Principio de tipicidad

El principio de tipicidad, estrechamente vinculado al principio de legalidad, exige que las infracciones y sanciones estén previamente tipificadas de manera clara y precisa, evitando ambigüedades y el uso abusivo de la potestad sancionadora. Este principio tiene como objetivo garantizar la seguridad jurídica consagrada en el artículo 9.3 de la Constitución Española, que requiere una certeza normativa suficiente para evitar arbitrariedades en la aplicación de las sanciones.

La tipificación debe permitir una identificación clara tanto de la conducta ilícita como de la consecuencia sancionadora. Para que una tipificación sea válida debe reunir ciertos requisitos de precisión; no obstante, resulta difícil determinar el umbral exacto de certeza exigible.

En todo caso, se prohíben las cláusulas generales, indeterminadas o genéricas que otorguen a la Administración un poder discrecional absoluto, ya que ello impediría una actuación prudente y razonable.

El artículo 27 de la LRJSP establece que la tipificación debe realizarse en una norma con rango de ley que defina formalmente las infracciones y sanciones correspondientes. Además, la ley debe vincular directamente las infracciones con las sanciones, de modo que solo por la comisión de una infracción se pueda imponer la sanción correspondiente. Si bien el reglamento puede colaborar en la especificación o graduación de las sanciones, no puede crear nuevas infracciones ni alterar los límites establecidos por la ley.

Asimismo, se prohíbe la aplicación analógica, en especial la analogía in peius, es decir, la aplicación de sanciones más graves que las previstas. No obstante, el legislador puede recurrir a conceptos jurídicos indeterminados que se interpretarán conforme al sentido común y la experiencia, lo que introduce cierta flexibilidad en la tipificación de las infracciones.

Justiprecio

La segunda fase del procedimiento expropiatorio consiste en la fijación del justiprecio, que constituye la indemnización correspondiente al expropiado. Conforme al art. 25 de la Ley de Expropiación Forzosa (LEF), una vez firme el acuerdo de necesidad de ocupación y transcurrido un mes sin recurso, debe procederse a su determinación.

La principal dificultad del justiprecio radica en la valoración económica del bien, que debe basarse en criterios objetivos e informes periciales, excluyendo valoraciones subjetivas, dado que los valores fiscales no reflejan necesariamente el valor real.

La fijación del justiprecio puede realizarse, en primer lugar, mediante la determinación amistosa prevista en el art. 24 LEF, a través de un acuerdo entre la Administración y el expropiado en el plazo de quince días, lo que pone fin al expediente.

Si no se alcanza dicho acuerdo, se acude a la valoración contradictoria, regulada en el Capítulo III de la LEF, mediante el sistema de hojas de aprecio:

• El expropiado presenta una valoración motivada, que fija el límite máximo del justiprecio.
• La Administración dispone de veinte días para aceptarla.
• En caso de desacuerdo, resuelve el Jurado Provincial de Expropiación, órgano administrativo con funciones periciales y decisorias, que fija definitivamente el justiprecio y pone fin a la vía administrativa.

Según el Tribunal Constitucional, la indemnización debe reflejar el valor real del bien, no meramente el valor de mercado. El art. 47 LEF añade un premio de afección del 5 %, aplicable solo en expropiaciones de pleno dominio. La tasación se refiere al valor del bien al inicio del expediente, excluyendo plusvalías y mejoras posteriores no necesarias. El procedimiento tiene una duración máxima de seis meses, devengando intereses si la demora es imputable a la Administración.

Principio de responsabilidad y culpabilidad

El principio de responsabilidad en el derecho sancionador administrativo establece que la responsabilidad personal o subjetiva, propia del derecho penal, tiene su correlato en el ámbito administrativo. Este principio no permite la responsabilidad objetiva; son inconstitucionales las normas que impongan responsabilidad sin culpa.

Según el artículo 28 de la LRJSP, las personas físicas y jurídicas, así como entidades sin personalidad jurídica, pueden ser responsables por infracciones, siempre que una ley les otorgue la capacidad de obrar. La responsabilidad debe ser comprobada y motivada, incluso en casos de negligencia, salvo que exista un error invencible.

El principio de culpabilidad implica que la infracción puede ser cometida por dolo, culpa u omisión de la diligencia necesaria en el cumplimiento de la normativa. En algunos casos, las leyes sectoriales permiten que se exija responsabilidad por la omisión de prevenir infracciones o por el pago de sanciones.

La responsabilidad puede adoptar las siguientes modalidades:

• Solidaria: cuando varias personas son responsables conjuntamente de una infracción.
• Subsidiaria: cuando se incumple el deber de prevenir infracciones de terceros.

Además, la existencia de responsabilidad por una infracción no excluye la obligación de reparar el daño causado. Por ejemplo, quien causa un daño al superar un límite de velocidad puede incurrir en una doble obligación: sancionatoria y de reparación del daño. En caso de incumplimiento de la obligación indemnizatoria, procede la vía de apremio.

Diferencias entre responsabilidad patrimonial y expropiación forzosa

La expropiación forzosa y la responsabilidad patrimonial son dos mecanismos jurídicos establecidos para proteger los derechos patrimoniales de los ciudadanos en situaciones en las que interviene el interés público. Aunque ambos implican compensación económica, se diferencian en su origen y naturaleza.

Expropiación forzosa

La expropiación forzosa es el proceso mediante el cual la Administración Pública priva a un particular de un bien o derecho patrimonial para satisfacer un interés público o social, como la construcción de infraestructuras o la prestación de servicios. El artículo 33.3 de la Constitución Española establece que nadie puede ser privado de su propiedad sin causa justificada de utilidad pública, y debe ser compensado con una justa indemnización.

El proceso se caracteriza por la declaración de necesidad pública del bien a expropiar y por la determinación del justiprecio, que es la indemnización que el expropiado debe recibir. La expropiación implica un sacrificio directo e involuntario del particular en favor del interés colectivo.

Responsabilidad patrimonial

La responsabilidad patrimonial de la Administración Pública responde por los daños causados involuntariamente a los ciudadanos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Según el artículo 106.2 de la Constitución Española, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por cualquier daño sufrido en sus bienes o derechos como consecuencia del funcionamiento de dichos servicios.

A diferencia de la expropiación, la responsabilidad patrimonial no requiere la privación directa de la propiedad, sino que surge cuando la actividad administrativa causa daños, por ejemplo, un accidente debido a la mala conservación de una carretera. El proceso está regulado por normas como la Ley 40/2015 y otras de desarrollo, que establecen que la Administración debe indemnizar al afectado sin necesidad de demostrar dolo o culpa en determinados supuestos, apoyándose en una responsabilidad objetiva en ciertos ámbitos.

Resumen comparativo

• Objeto: la expropiación implica la pérdida directa de un bien; la responsabilidad patrimonial compensa daños ocasionados por la actividad administrativa sin privación del bien.
• Fundamento: la expropiación se justifica por utilidad pública; la responsabilidad patrimonial repara daños derivados del funcionamiento de servicios públicos.
• Indemnización: en la expropiación se fija justiprecio; en la responsabilidad patrimonial se repara el daño sufrido, conforme a los criterios legales aplicables.

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